1. La creciente proliferación de proyectos de construcción de instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables en todo el territorio patrio, auspiciada por las autoridades nacionales y supranacionales, ocasiona conflictos de orden práctico, al menos aparentes, con otras ramas del ordenamiento jurídico cuyos regímenes tangencialmente pueden resultar de aplicación en el marco de los diversos procedimientos administrativos que han de tramitarse para que se pueda finalizar un proyecto de aquella índole, siendo en ocasiones imprescindible que los operadores jurídicos realicen una interpretación sistemática e integradora de toda la normativa aplicable en aras de evitar consecuencias no perseguidas por el ordenamiento.
Tal fue la premisa sobre la que orbitó la litis resuelta por virtud de la Sentencianúm.132/2022, de 29 de julio de 2022, (LA LEY 290315/2022) dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de La Coruña número 3 (recurso contencioso-administrativo núm. 183/2021), ya que, como se desarrollará posteriormente, el objeto del proceso consistía en solventar un aparente conflicto entre el régimen normativo propio del sector eléctrico, relativo al procedimiento de obtención de la declaración de utilidad pública («DUP») de una concreta instalación de producción de energía eléctrica, a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento, y el régimen propio del acceso a información catastral protegida.
2. Pues bien, como resulta de conocimiento, el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LA LEY 21160/2013) («LSE») (1) , para el desarrollo y la puesta en funcionamiento de nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica, requiere la obtención de la autorización administrativa previa («AAP»), la autorización administrativa de construcción («AAC»), y la autorización de explotación («AE»), que permite, una vez ejecutado el proyecto, poner en tensión las instalaciones y proceder a su explotación.
Por su parte, el artículo 54 de la LSE declara, con carácter general, la utilidad pública de las instalaciones de generación de energía eléctrica a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso.
Según el artículo 55.1 de la misma norma, para el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de dichas instalaciones, «será necesario que la empresa interesada lo solicite,incluyendo el proyecto de ejecución de la instalación y una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante considere de necesaria expropiación».
Tal reconocimiento concreto de la utilidad pública se realiza mediante la DUP de la instalación a efectos expropiatorios. La solicitud de la DUP puede presentarse, bien de manera simultánea a la solicitud de la AAP y/o de la AAC, bien con posterioridad a su obtención. En caso de presentación simultánea a la solicitud de la AAP, se tramita conjuntamente con ésta.
El procedimiento para la obtención de la DUP se encuentra regulado en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre (LA LEY 3622/2000), por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica («RD 1955/2000 (LA LEY 3622/2000)»), cuyo artículo 143.3 señala al respecto lo siguiente:
«La solicitud se acompañará de un documento técnico y anejo de afecciones del proyecto que contenga la siguiente documentación:
(…)
e)Relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos sus aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación, ya sea ésta del pleno dominio de terrenos y/o de servidumbre de paso de energía eléctrica y servicios complementarios en su caso, tales como caminos de acceso u otras instalaciones auxiliares.»
En orden a la concreta información que ha de constar en la citada relación de bienes y derechos, ante la falta de especificación de la normativa sectorial, es de imperativa aplicación supletoria el régimen general de la expropiación forzosa en virtud del artículo 60 de la LSE, el cual señala que «en lo relativo a la regulación contenida en los artículos 54 a 56 de este título será de aplicación supletoria lo dispuesto en la legislación sobre expropiación forzosa».
Pues bien, el artículo 16.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954), aprobado mediante Decreto de 26 de abril de 1957 (LA LEY 11/1957), sí que determina detalladamente el contenido que debe incluir la relación de bienes y derechos, del siguiente modo:
«En la relación se expresará el estado material y jurídico de cada uno de los bienes o derechos, los nombres de los propietarios o de sus representantes, con indicación de su residencia y domicilio, y los de cuantos sean titulares de algún derecho o interés indemnizable, afectados a la expropiación».
Es decir, la relación concreta e individualizada de bienes y derechos que los promotores están obligados a realizar tiene por objeto la obtención de la DUP, a la que tienen derecho, para la futura expropiación de aquéllos, de modo que nos hallamos ante una carga encaminada a brindar a los potenciales afectados, como consecuencia del ejercicio de aquel derecho por sus titulares, la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos de su titularidad, vía expropiación, desterrando así cualquier indefensión material, de acuerdo con reiterada jurisprudencia [por todas, vid.. Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2016 (Roj: STS 4263/2016) (LA LEY 130964/2016)].
Ello implica que tal relación debe ser exhaustiva e incluir todos los datos que sean necesarios a efectos de identificar a los potenciales expropiados, entre los que han de entenderse incluidos, sin lugar a dudas, el nombre y dirección de los mismos, de acuerdo con el tenor del antes transcrito artículo 143.3 del RD 1955/2000 (LA LEY 3622/2000), que exige la descripción de todos los aspectos materiales y jurídicos de los bienes y derechos de necesaria expropiación, y con el artículo 16.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954), que impone la inclusión de dicha información específica en la relación.
Por lo demás, la necesidad de identificar a los titulares de los bienes y derechos afectados resulta de la exigencia, nada menos que constitucional, de garantizar el derecho de audiencia reconocido por el artículo 105.c) de la Constitución (LA LEY 2500/1978) ya que, obviamente, nadie puede ser expropiado sin ser oído [por todas, vid.. la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2010 (Roj: STS 1591/2010)] (LA LEY 8804/2010), y difícilmente podrá darse cumplimiento a este derecho en el procedimiento expropiatorio si los afectados no han sido previamente identificados.
De hecho, los artículos 144 (LA LEY 3622/2000) y 145 del RD 1955/2000 (LA LEY 3622/2000) establecen, en consonancia con los artículos 17 (LA LEY 43/1954) y 18 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre expropiación forzosa (LA LEY 43/1954), el régimen del trámite de información pública y de audiencia sobre la relación concreta e individualizada de bienes y derechos que el beneficiario considera de necesaria expropiación.
Por último, la necesidad de que la relación de bienes y derechos incluya el nombre y domicilio de los titulares catastrales afectados por la expropiación deriva de lo previsto por el artículo 151 del RD 1955/2000 (LA LEY 3622/2000), que contempla la posibilidad de que, en cualquier momento, el solicitante de la DUP pueda convenir libremente con los titulares de los necesarios bienes y derechos la adquisición por mutuo acuerdo de los mismos, de modo que las partes interesadas difícilmente van a poder llegar a un acuerdo si, de un lado, el promotor desconoce el nombre y dirección de los titulares catastrales y, de otro, éstos desconocen que sus bienes o derechos pueden ser objeto de expropiación.
En conclusión, tales preceptos (i) de una parte, reconocen a los promotores de instalaciones de generación eléctrica el derecho subjetivo perfecto a obtener la DUP para la implantación de la misma y (ii) de otra, imponen a aquéllos la carga de incluir en la solicitud de la DUP una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante considere de necesaria expropiación (relación esta, se adelanta, cuya elaboración exige el acceso a datos catastrales protegidos).
Consideremos que salvo que se obtenga un derecho de uso de los terrenos mediante acuerdo con sus titulares, sin los datos catastrales no puede construirse la instalación eléctrica, ya que sin ellos no podrá obtenerse la DUP que legitima la expropiación de los terrenos en los que se va a ejecutar aquélla.
3. Por otra parte, el marco normativo propio del acceso a información catastral protegida se halla contenido en el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (LA LEY 356/2004) («TRLCI (LA LEY 356/2004)»), cuyo artículo 51 señala que «tienen la consideración de datos protegidos el nombre, apellidos, razón social, código de identificación y domicilio de quienes figuren inscritos en el Catastro Inmobiliario como titulares, así como el valor catastral y los valores catastrales del suelo y, en su caso, de la construcción de los bienes inmuebles individualizados».
Asimismo, el artículo 53 de la misma norma establece que el acceso a tal información catastral protegida solo es dable si (i) concurre consentimiento de los titulares (ii) cuando una ley excluya dicho consentimiento (iii), cuando exista «interés legítimo y directo» (concretado en supuestos tasados por el mismo precepto) (iv) o, cuando sea solicitada por los órganos administrativos y judiciales enumerados en el apartado 2.
4. Una vez esbozados sendos marcos normativos, procede hacer expresa mención del supuesto de hecho que dio lugar al dictado de la antedicha Sentencia núm. 132/2022, de 29 de julio de 2022 (LA LEY 290315/2022), del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de La Coruña número 3, objeto del presente comentario, que ha ganado firmeza, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el promotor de un parque eólico contra dos actos administrativos dictados por el Catastro denegándole el acceso a datos protegidos (nombre y apellidos de los titulares de determinados bienes inmuebles) que habían sido solicitados con objeto de incluir en la solicitud de la DUP de dicho parque la relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante consideraba de necesaria expropiación, al amparo de los antedichos artículos 55 de la LSE y 140 y siguientes del RD 1955/2000 (LA LEY 3622/2000).
Tal denegación de acceso se fundaba en que el promotor no se hallaba, según la Administración, legitimado para su obtención, en aplicación del artículo 53 del TRLCI (LA LEY 356/2004), habida cuenta de que no gozaba del consentimiento de los afectados (tampoco podría haberlo conseguido al desconocer la identidad de éstos), ni se hallaba entre los órganos expresamente autorizados para acceder a la información sin consentimiento, ni estaba incurso en ninguno de los supuestos de interés legítimo expresados por dicha norma.
Es decir, el objeto del proceso consistía en resolver un aparente conflicto entre los dos grupos normativos antes analizados: uno relativo al procedimiento de solicitud de la DUP propio del sector eléctrico, y otro al acceso a información catastral protegida. El primero impone a los promotores, como requisito para ejercer el derecho subjetivo que les reconoce, la carga de aportar cierta información protegida por el segundo, pero éste, a su vez, admite el acceso a la misma cuando una Ley excluya dicho consentimiento, exartículo 53.1 del TRLCI (LA LEY 356/2004), y, como en nuestro caso tal exclusión no es expresa, el Catastro denegó el acceso.
5. Pues bien, dicho irreal conflicto ha sido satisfactoriamente resuelto por la Sentencia núm. 132/2022, de 29 de julio de 2022 (LA LEY 290315/2022) que nos ocupa, la cual, estimando las pretensiones del promotor, declara inválidos los actos administrativos impugnados y, en consecuencia, «se reconoce el derecho de los demandantes a tener acceso a los datos catastrales denegados a los solos efectos de obtener la Declaración de Utilidad Pública de la implantación del Parque Eólico (…), condenando a la Administración demandada a conceder el acceso a dichos datos», y ello de conformidad con los siguientes motivos:
- • De un lado, porque, aun cuando «los datos solicitados por la parte actora (titularidad de una serie de bienes situados en los municipios de Mazaricos, Negreira y A Braña), tienen la consideración de datos protegidos, de conformidad con dicha legislación sectorial», la cual establece «un régimen muy restrictivo y limitado para el acceso de los datos protegidos, que requiere, salvo excepciones, el consentimiento de los titulares catastrales» y «los actores no tienen este consentimiento (…) entendemos, junto con los actores, que existen una Ley específica [la propia del sector eléctrico] que permite el acceso a los datos de titularidad catastral de las parcelas afectadas por el Parque Eólico (…) interesadas por la parte actora, ubicadas en los municipios de Mazaricos, Negreira y A Baña, con la sola finalidad de obtener la Declaración de Utilidad Pública (DUP) de la implantación del de dicho Parque Eólico».
Esto es, el Juzgado en esencia estima que no se trata de una cuestión de preferencia normativa, ya que la aparente divergencia o antinomia en realidad no es tal, sino que se trata de un supuesto de complementariedad, por cuanto el citado artículo 53.1 del TRLCI (LA LEY 356/2004) admite la exclusión del consentimiento de los afectados mediante una norma con rango de Ley, y tal Ley existe (la LSE).
Dicho de otro modo, una Ley general, como es el TRLCI (LA LEY 356/2004), admite el acceso a datos personales protegidos cuando otra Ley excluya el consentimiento de los titulares, al tiempo que dos normas sectoriales, una de ellas con rango legal (LSE y RD 1955/2000 (LA LEY 3622/2000)), permiten dicho acceso a efectos de levantar determinada carga dirigida, precisamente, a proteger el derecho de audiencia de los titulares catastrales en el marco de la expropiación de sus bienes y derechos, ergo la única conclusión jurídicamente dable es interpretar que los promotores pueden acceder a tales datos protegidos exartículo 53.1 del TRLCI (LA LEY 356/2004) en la medida en que la LSE y el RD 1955/2000 (LA LEY 3622/2000) les imponen la carga, para la obtención de la DUP, de elaborar una relación concreta e individualizada de bienes y derechos sin necesidad del consentimiento de los titulares. No puede invocarse por tanto la normativa de protección de datos personales para restringir el acceso del promotor renovable a los datos requeridos para la tramitación de la DUP.
- • Y, de otro, en la medida en que, «en un supuesto similar, el Gerente Territorial del Catastro de la Delegación de Economía y Hacienda de Burgos así lo ha estimado (documento presentado por la parte actora el día 21 de febrero de 2022 y admitido en virtud del artículo 61.2 LJCA (LA LEY 2689/1998))».
De este modo, el órgano jurisdiccional confirma el valor del precedente administrativo, que, si bien no goza de carácter vinculante en sentido estricto (al no ser técnicamente fuente del Derecho), supone que toda actuación posterior de la Administración solo pueda apartarse del mismo si el apartamiento se motiva debidamente [artículo 35.1.c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015)], motivación que permitirá controlar si el citado apartamiento se funda en razones sólidas de interés general y no tiene carácter arbitrario o discriminatorio.
6. Existe, naturalmente, relevante jurisprudencia relativa al ejercicio de la potestad expropiatoria encaminada a posibilitar la construcción y, en su caso, la operación y el mantenimiento de las instalaciones eléctricas de generación, transporte, distribución de energía eléctrica. Puede mencionarse, entre otros muchos pronunciamientos, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2016 (LA LEY 8490/2016) (Roj: STS 753/2016), en la que se abordan, entre otras, relevantes cuestiones relativas al alcance del control jurisdiccional de los acuerdos declarativos de la utilidad pública en el sector eléctrico, a las especialidades del procedimiento expropiatorio en dicho sector en relación con el procedimiento general diseñado por la Ley y el Reglamento de Expropiación Forzosa, y a la relación entre la DUP y la AAC. La doctrina, por otra parte, también se ha detenido en el análisis del régimen de obtención de la DUP en el sector eléctrico (2)
Pero, no existía, hasta donde conocemos, ningún pronunciamiento judicial, ni tampoco criterio doctrinal, sobre la concreta cuestión resuelta por la Sentencia aquí analizada, cuyo pionero pronunciamiento tiene una indudable relevancia, sin perjuicio de que se trate de una sentencia en primera instancia, habida cuenta de que la aplicación o ratificación del criterio seguido por el Catastro, finalmente invalidado, hubiera impedido a los promotores de numerosos proyectos de construcción de instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, en curso y también futuros, obtener la DUP y, por tanto, finalizar la construcción de tales instalaciones, causando un grave e injustificado impacto económico en las inversiones existentes y futuras de los mismos y, adicionalmente, obstaculizando el cumplimiento de los objetivos de implantación de renovables en nuestro país establecidos en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2021 y publicado mediante Resolución de 25 de marzo de 2021 (LA LEY 6570/2021) en el Boletín Oficial del Estado de 31 de marzo. Objetivos que, además, han adquirido rango legal con la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LA LEY 11370/2021), cuyo artículo 3 fija como objetivos los de alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42 % y de que, antes de 2050 y en todo caso, en el más corto plazo posible, el sistema eléctrico esté basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable.