Introducción
Según el Oxford Dictionary of Economics, la eficiencia es la propiedad que permite a una determinada sociedad aprovechar de la mejor manera posible sus recursos finitos. Se trata de un concepto que implica, en resumidas cuentas, la generación de mayor valor con idéntico uso de recursos, o la generación de idéntico valor con menor uso de recursos. En las últimas décadas se ha recurrido con habitualidad creciente al uso de este concepto a la hora de diseñar estrategias y esquemas decisionales aplicables al ámbito de la gestión pública. El caso de la justicia no es una excepción.
De hecho, la maximización de las capacidades productivas de los órganos judiciales a partir del menor consumo posible de recursos públicos constituye el centro de gravedad de buena parte de las políticas actuales en materia de justicia. Así se desprende claramente de la lógica empleada por las instituciones nacionales y europeas para identificar los aspectos del sistema judicial que requieren de un mayor refuerzo o intervención por parte de los poderes públicos.
Lo mismo ocurre con la mayoría de reformas procesales y orgánicas recientemente proyectadas sobre el modelo jurisdiccional vigente, cuya principal justificación reposa sobre las ideas de eficiencia, agilización o celeridad. Un claro ejemplo de esta tendencia en España lo constituyen las tres «leyes de eficiencia» actualmente en tramitación, cuya finalidad declarada es optimizar la productividad de la Administración de Justicia a través de una serie de modificaciones estratégicas realizadas de forma coordinada en los ámbitos procesal, organizativo y tecnológico.
La preocupación institucional por mejorar los resultados arrojados por la jurisdicción parece comprensible si se atiende a los elevados tiempos de tramitación que el sistema presenta y que, lejos de reducirse, se incrementan con el paso de los años pese al constante aumento de la inversión pública en el sector. A ello, debe sumarse además la creciente desafección que la opinión pública expresa respecto del tercer poder del Estado, cuyo funcionamiento considera deficitario a causa precisamente de los elevados tiempos de espera.
Pero, si bien el objetivo de conseguir una justicia más eficiente es ampliamente compartido, no parece existir el mismo consenso en cuanto a qué debe entenderse por un sistema eficiente; cuáles son los factores que están motivando la posible ineficiencia y, sobre todo, qué medidas deben adoptarse para corregir la actual situación. La forma de comprender y planificar la justicia en base al cálculo de sus rendimientos no entusiasma a todos por igual. Parte de la academia ha mostrado objeciones que parecen estar relacionadas con el trasfondo ideológico de este paradigma de pensamiento o, lo que es lo mismo, con la idea de justicia que subyace al discurso o retórica de la eficiencia.
Se hace, por tanto, necesario, analizar las diferentes dimensiones que el concepto de eficiencia presenta cuando es aplicado al sistema judicial atendiendo a cuestiones como: i) qué escenario se dibuja a partir de los datos disponibles sobre el funcionamiento del servicio público de justicia; ii) de qué forma se materializa este concepto en propuestas legislativas concretas; y iii) cuáles son las reacciones en los distintos actores que integran la comunidad jurídica ante esas propuestas.
La presente contribución no pretende, por tanto, realizar un análisis sobre el nivel de eficiencia de nuestro sistema judicial, sino identificar las implicaciones jurídicas y políticas que comporta el uso de este concepto como criterio rector de la política legislativa en la materia. Para ello, se considera necesario partir de la distinción entre la eficiencia como medida de la justicia, en tanto herramienta de medición a través de la que estandarizar su funcionamiento, del uso que de este concepto se hace cuando es utilizado como ideal regulativo o criterio a seguir por parte de los poderes públicos, así como cuando es utilizado como simple, pero potente, recurso discursivo para legitimar una concreta posición ideológica sobre la finalidad social de la justicia.
En estas líneas tratará de esbozar esos aspectos que derivan de esa primera dimensión de medida o métrica desde la que se construye en los últimos tiempos el análisis de la eficiencia de la justicia.
I. La dimensión cuantitativa de la justicia
Aplicar el concepto económico de eficiencia al ámbito de la justicia es posible en la medida que esta institución presenta una dimensión material y humana, cuya gestión influye de forma determinante en la consecución de los fines que le son propios. Tal dimensión se identifica, en la práctica, con un determinado aparato administrativo, al que se suele nombrar, según el contexto, mediante las expresiones Sistema judicial, Administración de justicia o Servicio público de justicia (1) . Con el uso de estas locuciones se pone de manifiesto la existencia, dentro de la estructura estatal, de una organización burocrática dirigida a dar soporte al ejercicio de la jurisdicción; una organización que agrupa distintas actividades, algunas procesales —genuinas del ámbito judicial—, y otras de gestión (management), similares a las desempeñadas por toda administración o empresa dedicada a la prestación de un servicio (2) . Así, cuando se emplea el término «eficiencia de la justicia», se suele hacer alusión al mejor o peor funcionamiento que, en términos económico-productivos, presenta el sistema organizativo encargado de tramitar el proceso judicial y gestionar los medios necesarios para dictar y hacer cumplir las resoluciones judiciales.
Pero, antes de realizar cualquier ejercicio valorativo sobre su funcionamiento, debe tenerse en cuenta que la justicia es un ecosistema complejo, en cuyo seno confluyen diferentes lógicas e intereses que, al interactuar entre sí, dan lugar a una realidad diversa a la de otras administraciones públicas. Buena muestra de ello es la heterogeneidad que presenta el componente humano de esta organización, integrada por gran número de profesionales de diferente índole, que llevan a cabo un amplio conjunto de funciones y cometidos muy dispares entre sí, pero igualmente necesarios para el funcionamiento del sistema en su conjunto.
Según datos ofrecidos por el Ministerio de Justicia (3) , actualmente en España hay alrededor de 70.000 empleadas y empleados trabajando directamente en la Administración de Justicia: cerca de 5.700 jueces y juezas, alrededor de 2.300 fiscales, 4.300 Letrados y Letradas de la Administración de Justicia, más de 14.500 gestores procesales, 22.700 tramitadores procesales, más de 9.700 miembros del cuerpo de auxilio judiciales, 1.144 forenses, más de 200 facultativos y facultativas, 100 técnicos especialistas y 120 ayudantes de laboratorio; además de los 7.000 jueces y juezas de paz. Junto con estos profesionales, también desempeñan funciones íntimamente relacionadas con la gestión del tercer poder unos 2.000 funcionarios y funcionarias de la administración General del Estado y de las Comunidades autónomas, entre los que se encuentra la Abogacía del Estado.
Fuente: Elaboración propia.
Pero estos no son todos los profesionales dedicados a sostener la justicia. Existen otros operadores que, sin ser personal funcionarial, suponen una parte indispensable del servicio, al permitir, facilitar y, en definitiva, asegurar la relación de la ciudadanía con los tribunales. Y, no se trata de una minoría, dentro de esta categoría podemos encontrar: 155.000 abogados y abogadas ejercientes, 11.000 procuradores y procuradoras, 14.500 graduados y graduadas sociales ejercientes, 3.000 notarios y notarias, y 1.100 registradores y registradoras.
En total, alrededor de 254.000 personas trabajan activamente en el ámbito de la justicia (4) . Todos comparten un mismo espacio, el del sistema judicial, pero se rigen por diferentes lógicas. En algunos casos, estamos ante empleados públicos, cuyo proceder está sujeto a las máximas y estatutos de la función pública; en otros se trata de profesionales autónomos y empresas cuyo éxito o fracaso se encuentra sometido a las reglas del libre mercado.
Ambos colectivos conviven en una relación simbiótica dentro del mismo ecosistema, de forma que las modificaciones operadas sobre unos afectan, directa o indirectamente, a los otros. Toda reforma procesal u organizativa repercute, simultáneamente, en ambos hemisferios del sistema.
Con la dimensión macroeconómica de la justicia sucede algo similar. Una buena parte de los salarios percibidos por los mencionados profesionales corre a cargo del erario público. Lo mismo ocurre con el mantenimiento de las infraestructuras y medios materiales de los que se sirven los órganos judiciales. Ambos costes son cubiertos con el presupuesto agregado del Ministerio de Justicia (5) y de las Comunidades autónomas con competencias en la materia, que asciende, aproximadamente, a unos 5.000 millones de euros anuales, de los cuales, alrededor de 2.100 millones de euros corresponden al presupuesto ordinario del Ministerio de Justicia (6) y 2.900 son ejecutados por las consejerías autonómicas (7) .
Pero, en realidad, tal cantidad no supone más que una pequeña parte de la cifra total de dinero que mueve el sector. El grueso de la actividad económica derivada del accionar de los tribunales se produce dentro del ámbito privado. En 2019, únicamente la facturación de los 7 despachos de abogados más importantes de España alcanzó los 1.300 millones de euros (8) . Si ampliamos la lista a los 25 primeros, la cifra se eleva a 2.521 millones de euros solo durante 2020 (9) . Esta cantidad crece exponencialmente hasta llegar a las decenas de miles de millones si se incluye, no solo a la totalidad de profesionales de la abogacía, sino también la actividad desarrollada por la procura, graduados sociales, registros, notariado, editoriales jurídicas, legaltech, empresas de marketing jurídico, etc. (10) .
Así las cosas, a la hora de abordar el rendimiento de la justicia, no debe perderse de vista la doble dimensión económico-organizativa que esta presenta. Estamos ante una Administración pública de considerables dimensiones, con más de 70.000 funcionarios a su servicio, que se nutre de los presupuestos generales y, por tanto, se encuentra sometida a las exigencias de trasparencia, rendición de cuentas y buen gobierno predicables de toda institución del Estado. Pero también y al mismo tiempo, la justicia representa un potente mercado articulado en torno a la interacción entre agentes públicos y privados, capaz de mover anualmente decenas de miles de millones de euros.
Desde esta óptica, es coherente pensar que el sistema de justicia pueda ser comprendido, descrito y diseñado en base a cifras. Cifras que indican los costes públicos y privados del proceso judicial. Cifras que marcan cuotas de productividad y permiten conocer el destino y cantidad de los recursos invertidos. Cifras que revelan tiempos de tramitación, expedientes incoados, resoluciones dictadas, etc. Cifras, en resumen, que proporcionan un conocimiento sintetizado y objetivable de la justicia como organización productiva, muy distinto al que brindan los grandes tratados o códigos legislativos.
1. El cálculo de la eficiencia
Si, tal y como se viene señalando, la expresión «eficiencia de la justicia» sirve, en términos generales, para ponderar el funcionamiento del entramado organizativo que da sustento a la jurisdicción; desde una perspectiva netamente econométrica consiste en cuantificar el rendimiento de los tribunales a partir una serie de indicadores de carácter numérico susceptibles de observación empírica. Además, la información proporcionada por esta metodología de análisis es susceptible de ser expresada mediante infografías, lo que permite obtener, de forma rápida y sintetizada, una perspectiva general del rendimiento del sistema judicial; al tiempo que posibilita la comparación entre países o periodos históricos dentro de un mismo país (11) .
Los tres parámetros utilizados con mayor asiduidad por los organismos oficiales y la doctrina especializada para determinar la eficiencia de los sistemas judiciales son: i) tiempo de tramitación de los asuntos, ii) número de asuntos ingresados y resueltos en un determinado período y iii) el coste público y privado del proceso (12) . En algunos estudios se incluye también, dentro de los factores a ponderar, la calidad o predictibilidad de las sentencias, calculada en la mayoría de casos sobre la tasa de rescisión de las mismas en vía de recurso (13) . Pero, en términos generales, los indicadores seleccionados suelen presentar una naturaleza netamente numérica, razón por la que se alude a su estudio como «análisis empírico de la justicia» (14) .
A) El tiempo de tramitación de los asuntos
En relación con el tiempo de tramitación de los asuntos, la información existente sobre el sistema judicial español proviene de dos fuentes: el Ministerio de Justicia y el CGPJ. Concretamente, los datos disponibles en el portal de transparencia del Gobierno del Poder Judicial sobre 2021, permiten establecer el tiempo promedio hasta obtener una sentencia firme —lo que incluye segunda instancia y casación—, en 25,7 meses; esto es, más de dos años. La primera instancia tardaría de media 6,4 meses en concluir, a lo que habría de sumar los 4,8 que lleva la segunda instancia o vía de recurso ordinario. En caso de impugnar la resolución definitiva en casación, hay que añadir además 14,5 meses que, de media, lleva al Tribunal Supremo pronunciarse (15) .
Si se desciende a cada jurisdicción, órgano, tipo de procedimiento y región, las diferencias son notables. En el caso del orden civil, el tiempo de tramitación medio, incluyendo todos los tipos de procedimiento conocidos por los juzgados de primera instancia, es de 8,2 meses, ascendiendo concretamente en el caso de los procedimientos verbales a 9,6. Los juicios declarativos ante las audiencias provinciales, por su parte, presentan un tiempo promedio de 12,6 meses. Las apelaciones conocidas por estos mismos órganos tardarán 8,5 meses en resolverse cuando versen sobre sentencias dictadas en juicios verbales y 13,7 si la resolución impugnada pone fin al proceso ordinarios. Por su parte, la diferencia entre autonomías dentro de la jurisdicción civil va, de los 4,5 meses de media para obtener una resolución definitiva de los juzgados de primera instancia en Navarra, a los 11,3 de Murcia.
Los tiempos serán algo inferiores en relación con la jurisdicción social, donde la media global de la primera instancia se sitúa en los 11,1 meses para los órganos unipersonales y en 5 para la vía de recurso. En el orden Contencioso-Administrativo los tiempos volverán a elevarse hasta los 12,3 meses en primera instancia y 14 en vía de recurso. Por último, en relación con la justicia penal, donde los derechos fundamentales de los justiciables se ven especialmente comprometidos: el período medio de instrucción se sitúa entre los 8 y 9 meses tanto para el procedimiento ordinario como para abreviado y en los 14,6 meses para los procedimientos ante el Tribunal del Jurado; la primera instancia en procedimientos sustanciados por delitos menos graves, de los que conocen los juzgados de lo penal, tendrá una duración media de 10,7 meses, que según el territorio podrá oscilar entre los 3,7 de Cantabria a los 16,4 en Murcia. Si la causa se resuelve ante las Audiencias provinciales, por tratarse de delitos punibles con más de 5 años de prisión, la duración se sitúa en los 11,4 meses para los procedimientos abreviados, 14,3 para los sumarios y 7,2 en caso de que se trate de un jurado. La variación entre territorios, sin embargo, será mucho menos pronunciada que en el caso de los órganos unipersonales.
Estas cifras, preocupantes de por sí, son todavía menos alentadoras si se cotejan con las del resto de Estados de la Unión Europea. Los datos recogidos por el EU Justice scoreboard de 2022, sitúan a España como el segundo país de la unión donde más tiempo se requiere para completar las tres instancias previstas por el ordenamiento jurídico, solo por delante de Italia.
Fuente: Grafica sobre tiempo de tramitación de casos civiles, mercantiles, administrativos y otros en la UE extraída del EU Justice scoreboard de 2022, pág. 12.
La situación resulta aún más alarmante cuando se analiza desde una perspectiva histórica. En apenas 12 años, la duración media de la primera instancia para todas las jurisdicciones y procedimientos se ha triplicado, pasando de 66 días en 2009, según indica el Ministerio de Justicia (16) , a los 192 días que el CGPJ establece para el año 2021 (17) . El caso de la segunda instancia la tendencia no es mejor; en 2009 contaba con una duración media de 63 días, los últimos datos la sitúan en 144.
Pese a que las cifras enunciadas aluden a medias globales, ocultando en algunos casos mejorías concretas atribuibles a la introducción de nuevos procedimientos y medidas de agilización, se constata, en términos generales, una ralentización creciente del sistema.
B) Número de asuntos ingresados y resueltos
Según datos del CGPJ, en el año 2021 han ingresado en el conjunto de los órganos judiciales españoles un total de 6.273.090 asuntos, un 13,5% más que los ingresados en 2020 y un 0,1% menos que en 2019. No obstante, si se atiende a toda la serie histórica, puede constatarse una clara tendencia descendente, en virtud de la cual el número total de asuntos conocidos por nuestros tribunales ha descendido cerca del 33% en los últimos 10 años, pasando de los 9.041.442 de asuntos ingresados en 2009 a los cerca de 6 millones actuales.
Fuente: Memoria del CGPJ 2021 aprobada por el Pleno de 21 de julio de 2022.
De esta forma, puede constatarse como la tasa de litigiosidad en España (18) se encuentra hoy muy por debajo de los índices propios de hace una década, habiendo pasado concretamente, de 191, 6 litigios por cada 100.000 habitantes en 2011 a 132,3 en 2021. Este dato, contrasta con el aumento de los tiempos de tramitación previamente reflejado.
En cuanto al número de asuntos resueltos en todas las jurisdicciones, durante 2021 se ha incrementado un 21% respecto a 2020 —dados los efectos de la pandemia sobre ese año— y un 4% respecto a los resueltos en 2019, llegando al número de 6.323.819. Sin embargo, siguen siendo una cantidad sensiblemente inferior a los 9 millones alcanzados durante la segunda década del presente siglo, que, de nuevo, debe ser puesta en relación con los prolongados tiempos de tramitación que presenta el sistema español.
Fuente: Memoria del CGPJ 2021 aprobada por el Pleno de 21 de julio de 2022.
Así, a pesar de que el número de asuntos ingresados viene disminuyendo contundentemente durante la última época, también lo hace, a igual o superior ritmo, el total de asuntos resueltos, lo que redunda en un aumento del número de asuntos en trámite. Concretamente, a finales de 2011 los asuntos en trámite eran 3.063.263, mientras que a finales de 2021 se situaban en 3.144.583; cerca de un 5% más.
C) Las tasas de resolución, congestión y pendencia
Una vez se dispone de suficientes datos sobre el desempeño de los tribunales, la interrelación o medición comparada de dichos indicadores permite, además, crear estándares de «calidad» de la justicia. Estos estándares se presentan como criterios objetivos a la hora de diseñar las políticas públicas en la materia o de evaluar su éxito una vez implantadas (19) . Concretamente, los principales estándares utilizados por organismos oficiales son las tasas de resolución, pendencia y congestión.
La tasa de resolución es el cociente entre el número de asuntos resueltos en el período de un año y los ingresados durante el mismo; la tasa de pendencia es el cociente entre los asuntos pendientes al final del período y los resueltos durante el mismo; y la tasa de congestión, que es el cociente entre la suma de los asuntos pendientes de resolver al comienzo del año y los asuntos ingresados y resueltos a lo largo del año. Según indica el CGPJ en su memoria, durante los años 2020 y 2021, el valor de las mencionadas tasas ha sido:
| | 2020 | 2021 | Evolución |
| Tasa de Resolución | 0,95 | 1,01 | 6,6% |
| Tasa de Pendencia | 0,60 | 0,50 | -17,7% |
| Tasa de Congestión | 1,60 | 1,49 | -6,9% |
En relación con la tasa de resolución, situarse por encima de 1,00 implica que el sistema tiene capacidad para resolver más casos de los que entran; los valores inferiores a dicha cantidad evidencian la incapacidad para resolver tantos casos como ingresan. Si se atiende a un análisis comparado de la situación, puede apreciarse como España es el cuarto país con una tasa de resolución más baja dentro de la UE.
Fuente: grafica sobre la ratio de resolución de casos civiles, mercantiles, administrativos y otros en la UE extraída del EU Justice scoreboard de 2022, pág. 13.
En consonancia a con ello, la tasa de pendencia no es más favorable, habiendo pasado del 0.28% en 2015, según datos del Ministerio de Justicia, a alcanzar su máximo histórico en 2020 con 0,60%, algo que se ha corregido durante el último año hasta bajar al 0,50, cifra que sigue siendo de las más altas de la UE.
Por último, en relación con la tasa de congestión, constituye un indicador global de la capacidad resolutiva respecto a la carga de trabajo; de tal forma que «cuanto mayor sea la tasa de congestión, peor será la eficacia del sistema y, potencialmente, mayor será la duración o el coste» del proceso judicial (20) . Es, junto con la clearance rate, utilizada por la CEPEJ, el indicador más representativo del funcionamiento del sistema judicial, que, en el caso de España, vuelve a situar al país entre los países de la UE con un servicio público de justicia más ineficiente (21) .
2. Las causas de la ineficiencia
A través de la estandarización y representación gráfica del rendimiento de los tribunales, el análisis empírico de la justicia permite identificar los factores de ineficiencia presentes en el sistema. La ineficiencia, en un sentido general, alude a la imposibilidad para realizar adecuadamente la función asignada, mientras que, técnicamente, supone la incapacidad de obtener el máximo rendimiento posible de los recursos disponibles (22) . Los factores de ineficiencia serán, por tanto, aquellos que impidan a la justicia la consecución de los fines que le son propios, o bien lastren su «productividad», obligando al consumo innecesario de recursos para alcanzar el mismo resultado que podría conseguirse con una menor inversión.
El establecimiento de los factores que hacen más o menos ineficiente un determinado sistema es, en realidad, producto de la interpretación que realiza el observador o analista sobre los datos que tiene a su disposición. Si, los datos previamente expuestos, pueden considerarse objetivos —en tanto la constatación de una realidad empírica—, inferir a partir de los mismos que causa una reducción de las potencialidades productivas del sistema, supone realizar un ejercicio valorativo. Por eso, existe una amplia pluralidad de visiones sobre qué fenómenos son los causantes de la ineficiencia de la jurisdicción. La coincidencia en el diagnóstico realizado por dos analistas será mayor o menor dependiendo de las premisas tomadas como punto de partida por cada uno de ellos; de forma que, quien parta de una concepción negativa de la Administración Pública en general, alcanzará conclusiones distintas de quienes partan de posiciones más institucionalistas (23) . Pero, independientemente de las divergencias doctrinales que puedan existir, la distancia más notable entre pareceres se da actualmente entre opinión pública y organismos oficiales.
En el Barómetro de opinión elaborado por el Centro de Investigaciones Sociológicas de julio de 2019, el 48% de las personas encuestadas opinaban que la justicia funcionaba mal o muy mal, imputando este mal funcionamiento, en el 61% de los casos, a la ausencia o insuficiencia de medios. Concretamente señalaban las carencias en materia de personal judicial, recursos informáticos y personal auxiliar o de apoyo como principales déficits del sistema (24) . Sin embargo, ninguna de estas causas parece tener reflejo en los informes elaborados por las autoridades o gobiernos y, por ello, suelen ser también descartadas por los economistas dedicados a este ámbito, que usualmente recurre al marco comparado para evidenciar el error de percepción en que parece incurrir la opinión pública.
Según los datos recogidos en el European judicial systems CEPEJ Evaluation Report de 5 de octubre de 2022, el porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB) que España dedica a Justicia es uno de los más altos de su entorno, ascendiendo a un 0,37 en 2020. En términos relativos, se trata de una inversión muy superior a la realizada por países como Francia, que destina el 0,21%; también se encuentra por encima de Italia, que dedica el 0,30% e incluso supera ligeramente el presupuesto asignado por Alemania a su sistema judicial, que asciende al 0,35% de su PIB. España se sitúa, también, muy por encima de la media de los países pertenecientes al Consejo de Europa, ubicada en el 0,30%. Pero es que, además, incluso en términos objetivos, nuestro país dedica más dinero a su sistema judicial por habitante, concretamente 87,89 euros, que países con un PIB per cápita sensiblemente superior, como Noruega, con 78,79 euros por individuo pese a duplicar el nivel de riqueza a repartir entre su población. En la misma línea se sitúan Finlandia, con 79,11 euros; Francia, que invierte 72,3 euros por ciudadano, o Italia, con 82,15 (25) . A las cifras en bruto, refuerza el hecho de que el presupuesto destinado a la justicia por el Estado español ha experimentado un pronunciado aumento durante el último lustro, llegando a incrementarse cinco veces más que el de otras administraciones públicas, hasta alcanzar un crecimiento del 18% desde 2018 (26) .
Y, si los valores macro económicos sobre inversión en justicia no parecen concordar con la percepción ciudadana, tampoco coinciden los datos relativos a recursos humanos disponibles. Según la memoria del CGPJ de 2022, España cuenta con 12 jueces o juezas por cada 100.000 habitantes; una ratio superior a la de Francia, que se sitúa en 11,2. Italia alcanza la cercana cifra de 11,9 y lejos queda Alemania con un índice de 26,3. Si bien es cierto que, en este caso, la posición de España en el ranking es menos favorable, puede observarse el mismo fenómeno que en relación con la inversión pública: la ratio de jueces por habitante de España es mayor que la de países con un PIB per cápita muy superior, como Noruega, donde no supera los 11,00. No obstante, lo más destacable en relación con el personal judicial, es el incremento radical de la plantilla que se ha producido en los últimos 20 años; de 3.740 se ha pasado a 5.668 jueces y juezas de carrera. Este súbito ascenso en el número de personas dedicadas a ejercer la jurisdicción, sin embargo, no se ha traducido en la reducción de los tiempos de tramitación ni en el número de asuntos resueltos por año, que como se ha expuesto con anterioridad, siguen aumentando.
Algo similar ocurre con el personal de apoyo a los órganos judiciales (non-judge staff). En el caso de España, entre los cuerpos que integran la oficina judicial y los Letrados y Letradas de la Administración de Justicia que la dirigen, la ratio del personal de apoyo es de 101,4 profesionales por cada 100.000 habitantes; triplica a Francia e Italia en personal al servicio de la Administración de Justicia —con 34,1 y 37,1 respectivamente— y dobla la media de las grandes economías europeas, que se sitúa en 52,3. En este ámbito presenta una clara distancia incluso respecto de Alemania, donde en número es de 65,1.
Pero, quizás, la mayor divergencia entre las causas de ineficiencia identificadas por la ciudadanía y los datos arrojados por los organismos oficiales, estriba en el factor tecnológico. La creencia ampliamente difundida de que los medios tecnológicos con los que cuenta la Administración de Justicia son inferiores a los de otras administraciones o, en todo caso, insuficientes para la realización de sus cometidos, choca frontalmente con la posición que el país ostenta en los rankings internacionales sobre la materia. Según la Comisión europea y el Consejo de Europa, España se encuentra a la cabeza en lo que a implantación de las TICs se refiere dentro del sector justicia.
Fuente: Figura 42 de EU Justice scoreboard de 2022, pág. 32.
Todos los datos parecen indicar, por tanto, que los elevados tiempos de tramitación y el progresivo aumento de la tasa de pendencia o congestión no pueden imputarse a una supuesta falta de medios, humanos o materiales, sino a un mal uso o asignación de los mismos. Solo así se explica que, pese a la creación de nuevas plazas o el aumento de la inversión económica, la ineficiencia estructural que presenta el sistema, lejos de revertirse, haya aumentado en las últimas décadas.
Por eso, tanto los organismos oficiales, como la literatura especializada en la materia, tratan actualmente de superar la tradicional visión incrementalista de la cuestión, centrada en el aumento de los recursos disponibles. Cuando se trata de identificar las causas de ineficiencia, doctrina e instituciones vuelven hoy la mirada hacia cuestiones ligadas a la gestión de medios disponibles, tramitación procesal u organización judicial.
Desde esta óptica, la mayor parte de estudios académicos realizados sobre el rendimiento del sistema de justicia español, ponen el foco a la hora de identificar las causas de eficiencia en los siguientes factores: i) el exceso de litigación derivado del uso indebido o sobreutilización de los tribunales, ii) la falta de agilidad procesal y iii) el derroche, despilfarro o consumo de factores productivos innecesarios, lo que equivale al uso inadecuado a los recursos disponibles (27) .
En la misma línea se pronuncia el Ministerio de Justicia, que en el marco del plan estratégico denominado Justicia 2030, realiza un análisis empírico de la actual situación de nuestros tribunales para concluir que las principales causas de ineficiencia son: i) una asignación no siempre racional de los recursos disponibles, ii) una estructura organizativa compartimentada y poco flexible, iii) carencias en materia de integración de las TICs en la Administración de Justicia y iv) una normativa procesal y procedimental desactualizada (28) .
Por su parte, el Defensor del Pueblo también se ha hecho eco en reiteradas ocasiones del problema que representa para la ciudadanía y sus derechos la ineficiencia de la justicia, reflejándolo en todos sus informes anuales, incluido el de 2022 (29) . De hecho, en su estudio sobre Retrasos en la Administración de Justicia (2018), se identifican una serie de déficits como principales causantes de las demoras que sufren los procedimientos judiciales que nada tienen que ver con la escasez de medios reflejada por las encuestas de opinión previamente citadas. Concretamente se alude a «la complejidad de las leyes procesales, los problemas estructurales del órgano judicial, la excesiva judicialización de la vida cotidiana, o la mala práctica administrativa por el abuso de resoluciones idénticas o de la figura del silencio administrativo, que obliga al ciudadano a acudir a la vía jurisdiccional» (30) .