I. Constitucionalidad del actual sistema de designación de vocales judiciales del Consejo General del Poder Judicial
Sobre determinadas críticas que consideran inconstitucional el vigente modelo de designación de vocales del CGPJ (vigente desde 1985 (1) , con mayorías del PP y del PSOE (2) ), hay que partir de la CE (art 122.3), que ha establecido que sea la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) (LOPJ) la que decida la forma de elección de los 12 vocales judiciales y ha impuesto las mayorías parlamentarias (tres quintos) para los otros 8 vocales. Dice el
art. 122 de la CE (LA LEY 2500/1978) lo siguiente:
«1. La ley orgánica del poder judicial (LA LEY 1694/1985) determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia.
2. El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario.
3. El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión».
Por su parte, la LOPJ (LA LEY 1694/1985) regula (3) la designación en los arts. 566 y ss., estableciendo el art 567, en sus dos primeros apartados, lo siguiente:
«1. Los veinte Vocales del Consejo General del Poder Judicial serán designados por las Cortes Generales del modo establecido en la Constitución y en la presente Ley Orgánica, atendiendo al principio de presencia paritaria entre hombres y mujeres.
2. Cada una de las Cámaras elegirá, por mayoría de tres quintos de sus miembros, a diez Vocales, cuatro entre juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio en su profesión y seis correspondientes al turno judicial, conforme a lo previsto en el Capítulo II del presente Título».
Así, tan constitucional es el sistema que diseña la LOPJ (LA LEY 1694/1985) (cada Cámara elige, por 3/5, a diez vocales, 4 juristas de reconocida competencia y 6 jueces cuya candidatura esté avalada por 25 miembros de la carrera judicial o una Asociación judicial) como cual cualquier otro que se proponga (por ejemplo, la elección de los vocales por la propia carrera judicial). La anterior afirmación la fundamento en la propia doctrina constitucional en la materia, y en concreto, a la STC 108/1986, de 29 de julio (LA LEY 11251-JF/0000), resolución que, frente a algunas críticas, no creo que fuera timorata, ya que entro de llenó en consideraciones de calado, negando una supuesta autonomía de la Judicatura, entendida como conjunto de todos los Magistrados y Jueces de carrera (4) y rechazando una lectura (5) de la CE ajena a su propio texto «haciendo decir a aquél lo que evidentemente no dice» (6) y para terminar concluyendo (sobre el precepto cuestionado y relativo a la elección de los vocales judiciales), que su texto es ajustado a la CE, aunque la sentencia no se corte, en términos de obiter dicta, de mostrar cierta cautelas e inquietudes sobre el mal uso de ese sistema, aunque esto no implique, como algún autor afirma, que «la propia Sentencia consideró aconsejable la sustitución de dicho precepto» (García Costa, FM. «Consideraciones sobre el sistema de elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial» Anales de Derecho, n.o 26, 2008, p 435) (7)
Esta doctrina se reafirma en 2016 (con motivo de la reforma de 2013), insistiendo en la libertad de legislador en la configuración legal del CGPJ. La STC 191/2016, de 15 de noviembre (LA LEY 184345/2016), en su FJ 3 señala:
«…Es, pues, principio básico para la interpretación constitucional que el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que ésta ofrece (STC 209/1987, de 22 de diciembre (LA LEY 923-TC/1988), FJ 3), siendo su corolario evidente que, en el juicio a la ley, este Tribunal no ha de hacer las veces de propio legislador (SSTC 19/1988, de 16 de febrero (LA LEY 53530-JF/0000), FJ 8, y 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 13), constriñendo su libertad de disposición allá donde la Constitución no lo haga de manera inequívoca. Este recordatorio resulta pertinente en el presente recurso en el que se nos pide juzgar la validez de normas legales que han dado nueva ordenación, en determinados aspectos, a una institución, el Consejo General del Poder Judicial, prevista y parcialmente disciplinada en la Constitución (arts. 122.2 y 3, 123.2, 124.4 y 159.1 in fine) y que, desde su inicial regulación legislativa (Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero (LA LEY 40/1980)), ha sido objeto de reformas sucesivas, en unos aspectos u otros, por el legislador orgánico al que remite, en sus apartados 2 y 3, el citado art. 122 CE. (LA LEY 2500/1978)
Al ponderar el juicio de constitucionalidad, han de tenerse en cuenta dos consideraciones complementarias entre sí. La primera reside en que la Constitución, en los apartados 2 y 3 del artículo 122, ha regulado fragmentariamente este órgano constitucional, de modo tal que no todos sus rasgos o elementos pueden deducirse de aquella ordenación parcial por la norma fundamental (STC 108/1986, de 29 de julio (LA LEY 11251-JF/0000), FJ 11). El legislador orgánico está condicionado, sin duda, por lo dispuesto en ellas; por el respeto, también, a la "naturaleza del Consejo" (STC 108/1986 (LA LEY 11251-JF/0000), FJ 12) y por lo que impongan, en general, las demás reglas y principios constitucionales. Pero no pesan sobre él más límites, de modo que bien puede decirse que la vinculación de la ley a la Constitución es, aquí también, de carácter negativo, excluyente de toda transgresión constitucional, pero no impositiva de una sola configuración del órgano, acabada en todos sus extremos (STC 49/2008, de 9 de abril (LA LEY 6478/2008), FJ 16, relativa a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LA LEY 2383/1979)).»
II. Régimen del Consejo General del Poder Judicial con mandato prorrogado
Una vez que se parte de la constitucionalidad de la vigente regulación del CGPJ (por otra parte, no cuestionado cuando gobernaban otras mayorías parlamentarias que ahora lo critican), es menester abordar si las limitaciones a las funciones del CGPJ, vigentes desde la aprobación de la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo (LA LEY 6381/2021) (pendientes de sentencia del TC por los Recursos: 3101/2021 y 2379/2021), son una respuesta adecuada del legislador. Cabe recordar que la mencionada reforma limita las decisiones del Consejo en funciones (cuyos miembros han excedido el período constitucional de mandato), y así en esa situación, que es la actual, se impide, con relación a los cargos judiciales, proponer el nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo, de los Presidentes de las Audiencias, de los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional, de los Presidentes de Sala, los Magistrados del Tribunal Supremo y (hasta la reforma de julio de este año, de los Magistrados del Tribunal Constitucional. Dice la exposición de motivos de la mencionada ley que, para garantizar que no se produzca una parálisis en el funcionamiento del CGPJ, se mantiene en su ámbito competencial aquellas facultades que resultan necesarias para garantizar el normal funcionamiento del órgano y no impliquen una injerencia en las legítimas atribuciones del Consejo, concluyendo que «Al no tratarse de un órgano jurisdiccional, que no podría ver paralizada su actividad ni dejar en suspenso ninguna de sus atribuciones, resulta posible separar las facultades del Consejo General del Poder Judicial en funciones que resultan indispensables para el gobierno y buen funcionamiento de juzgados y tribunales de aquellas otras que, por el contrario, conforman un haz de competencias y atribuciones que legítimamente han de corresponder al Consejo entrante o renovado y no al saliente». En mi opinión, las consideraciones del legislador del legislador sobre la distinción entre funciones que garantizan el normal funcionamiento del CGPJ y las que pueden, y deben, esperar al Consejo renovado, podrían tener fundamento en un período moderado de prórroga, pero resulta alejado de la realidad cuando, como pasa ahora, es más de un año el tiempo sin los nombramientos mencionados, que si difícil lo pone en cuanto a nombramientos de presidencias con mandato superado (con la solución provisional de la prolongación en el cargo o la llamada al más antiguo), se torna en insostenible respecto a las vacantes de magistrados del TS, donde no caben las mencionadas fórmulas de suplencia.
Con la reforma de 2021 se completa el art 570 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985), añadiendo a su texto los artículos, 570 bis y 598 bis, pero hay que recordar que el vigente art. 570, es el producto de la reforma por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio (LA LEY 10553/2013), de reforma del Consejo General del Poder judicial (con otra mayoría parlamentaria), también abordaba la situación de bloqueo (régimen que se mantiene y complementa con la reforma de 2021 y antes comentada) estableciendo una solución, no al supuesto que ahora sufrimos (prórroga del Consejo cuando ninguna de las Cámaras cumpliese el mandato de designación), sino el más que improbable de incumplimiento de una sola de ellas (en cuyo caso, bastará la sola presencia de los Vocales designados por la Cámara cumplidora para que el nuevo Consejo pueda constituirse, y se completará con los Vocales que en su momento hubiesen sido designados por la Cámara incumplidora del mandato de renovación). Pues bien, la mencionada reforma de 2013 fue declarada constitucional por la mencionada STC 191/2016 de 15 de noviembre (LA LEY 184345/2016), con argumentos sobre la amplia libertad con la que cuenta el legislador en esta materia y antes reseñados (y a los cuales me remito). Sin embargo, el TC no ahorró críticas a las situaciones de bloqueo, «esta eventual anomalía», opción que por lo demás, y como es evidente, no habría de librar de censura ni de convertir en constitucionalmente correcta, llegado el caso, cualquier hipotética relajación de las Cámaras en el cumplimiento diligente de sus respectivos deberes de propuesta».
Una posible solución pasa por moderar los límites a los nombramientos, graduando escalonadamente su intensidad a medida en que se el bloqueo se prolonga en el tiempo
En definitiva, entiendo que, respecto a las situaciones de bloqueo en la renovación del CGPJ, la reforma de 2013 se quedó corta, y la de 2021, para los supuestos de incumplimientos de las Cámaras prolongados, «se ha pasado». Creo que una posible solución pasa por moderar los límites a los nombramientos, graduando escalonadamente la intensidad de esos límites a medida en que se el bloqueo se prolonga en el tiempo. De esta forma, el incentivo a la renovación iría en directa proporción a la prolongación del bloqueo a la renovación, no tratando igual un exceso de meses respecto a otro de años. De esta forma, los efectos no serían tan devastadores como en la actualidad.
III. Acuerdos discutibles del Pleno del Consejo General del Poder Judicial
Por otra parte, es conveniente que no se pierda el buen tono institucional, y que los órganos constitucionales, ni por asomo, parezcan que están alineados en la lucha partidista que anima el debate político, legítimo en ese ámbito, pero impropio del que se espera de tan altas magistraturas del Estado. Así, entiendo que sobran acuerdos del Pleno del CGPJ donde, obviando el tenor literal del art 561 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985) («se someterán a informe del CGPJ los anteproyectos de ley y disposiciones generales (…) y 9º.— cualquier otra cuestión que el Gobierno, las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas estimen oportuna»), se solicitan al Congreso de los Diputados que recabe el informe del CGPJ en relación con proposiciones de Ley Orgánica presentada por un grupo parlamentario (así pasó con las reformas de 2021 y la reciente de 2022). En la medida en que no es preceptivo ese informe, solo a voluntad de las Cámaras se emitirá informe del CGPJ, ya que el CGPJ no puede, ni debe, entrar en los tiempos y trámites de las iniciativas legislativas en las Cámaras. Es como si el Congreso, entendiendo que un proyecto de reglamento a discutir para su aprobación por el CGPJ no les parece bien, solicitan al Consejo que recabe in informe previo de los servicios jurídicos de la Cámara.
Pero más grave me parece la petición del CGPJ, con ocasión de las reformas mencionadas, de solicitar al Congreso de los Diputados que, en relación con la iniciativa legislativa, se recabe el informe de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia), apelando a que, en caso contrario, se desatiende las Recomendaciones (UE) 2017/1520 y (UE) 2018/103 de la Comisión Europea. Esto no se ajusta a la verdad, ya que ambas recomendaciones se refieren de forma expresa a Polonia, y se refieren a «graves amenazas sistémicas al Estado de Derecho» en ese país. Equiparar la situación de Polonia, donde en efecto, se planteaban medidas que ponían al pie de los caballos al Estado de Derecho (y que implican amenazas a la Independencia Judicial de los jueces en el ejercicio de sus funciones, con relación a los Jueces auxiliares, Presidentes de Tribunal, nombramiento y carrera de los jueces, edad de jubilación y facultad de prorrogar el mandato de los jueces), con la situación de España es una exageración, que puede tener su cabida en el legítimo debate político, pero en los acuerdos de un órgano constitucional.
Una cosa es que el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO, dependiente del Consejo de Europa) (8) o la Comisión Europea (en su tercer Informe sobre el Estado de Derecho), apuesten por la elección de los vocales judiciales por sus pares, y otra muy distinta es afirmar, sin base legal alguna, que la LOPJ (LA LEY 1694/1985), en esta materia, es contraria al derecho de la UE o al CEDH (LA LEY 16/1950).
(*) La Sala de Gobierno del Tribunal Supremo aprobó en enero la propuesta del presidente de la Sala Tercera para la reorganización de sus secciones ante las vacantes existentes por la imposibilidad del Consejo General del Poder Judicial de realizar nombramientos discrecionales, y hay que tener en cuenta que desde abril cuenta con sólo 25 magistrados (incluido su presidente), lo que supone el mínimo legal para constituir sus cinco secciones, ya que cada una de ellas debe tener al menor cinco magistrados.