Silvana Sciarra (1)
Presidenta de la Corte Constitucional Italiana
Profesora Emérita de Derecho del Trabajo y Derecho Social Europeo de la Universidad de Florencia
I. La búsqueda de palabras comunes
Las metáforas lingüísticas son recurrentes en el análisis de los juristas, especialmente cuando tratan de la jurisprudencia de los tribunales internacionales y supranacionales. La interdependencia de las lenguas refleja la búsqueda de coherencia y cooperación entre tribunales. Por tanto, el intercambio de mensajes puede tener implicaciones mucho más allá del significado inmediato de las palabras. Las palabras pueden ser predictivas del comportamiento de los tribunales al establecer prioridades y establecer las fronteras de las competencias; pueden indicar la intención de marcar un paso adelante e innovar o, por el contrario, confirmar decisiones anteriores. Las palabras pueden ser deferentes o incluso confrontadoras, ya que las actitudes de los tribunales que se hablan entre sí varían con el tiempo y son el espectro de fases históricas específicas.
Tener la «primera» o «última» palabra puede implicar adquirir una posición de poder, aunque no siempre esté claro quién se convierte en el más poderoso: el que fija el marco de la conversación, habla primero, o el que saca las conclusiones y habla en último lugar, teniendo en cuenta todo lo que antes haya sido dicho.
En una «conversación cooperativa», como la que yo intento describir, el poder no debería estar en juego. Más bien debería haber formas de buscar interacciones permanentes, dirigidas hacia un objetivo común. Por tanto, la sugerencia es pronunciar palabras comunes, construyendo un lenguaje jurídico común, que debería ser el resultado de una mayor integración y de ser respetuoso de las identidades nacionales (párrafo 2 del art. 4 TUE).
Este es el caso en el que el «equilibrio entre la uniformidad y el reconocimiento de las diversidades» es una herramienta esencial para preservar el Estado de Derecho y también «para reducir las hostilidades nacionales contra el mundo exterior y, en primer lugar, contra la Unión Europea» (2) . Hallar palabras comunes es el resultado necesario de un ejercicio interminable de poner a un lado la idiosincrasia y dejar que prevalezcan los valores europeos.
El concepto de cooperación es trascendental en la estructura general de los procedimientos de cuestiones prejudiciales, consagrados en el art. 267 del TFUE (LA LEY 6/1957) (3) . En su jurisprudencia reciente, el TJUE ha destacado aún más esta centralidad para reforzar el principio en el que se basa el art. 19 TUE, ap. 1, a saber, su propia misión de garantizar «que en la interpretación y aplicación de los Tratados se respete el Derecho».
El TJUE confirmó esta conexión entre el art. 267 y el art. 19.1º en una decisión importante que se refería a una asociación de jueces portugueses, que fue el comienzo de una larga serie de decisiones. El Tribunal de Justicia, al pronunciarse sobre la independencia de los jueces y sobre su compatibilidad con reducciones salariales temporales, debidas a las limitaciones del Presupuesto Estatal, declaró que el art. 19 TUE, ap. 1, «que concreta el valor del Estado de Derecho enunciado en el art. 2 TUE, confía la responsabilidad de garantizar el control jurisdiccional en el ordenamiento jurídico de la Unión no solo al Tribunal de Justicia, sino también a los órganos jurisdiccionales nacionales» (4) . El vínculo establecido entre tales artículos es nuevo y de extrema relevancia. La colaboración con el TJUE es para los órganos jurisdiccionales nacionales el cumplimiento de un deber funcional en un sistema de remedios jurídicos efectivos.
A diferencia del caso portugués, la evolución ulterior de la jurisprudencia relativa a la independencia judicial tuvo que ver con graves amenazas al Estado de Derecho y se convirtió en un intenso debate entre el Tribunal de Luxemburgo y los tribunales constitucionales de Polonia y Hungría (5) .
En un grupo separado y, en cierta medida, paralelo de casos, otros ejemplos de debates judiciales llegaron a los foros cuando los tribunales constitucionales promovieron cuestiones prejudiciales buscando sinergias para garantizar los valores constitucionales nacionales al tiempo que se aplicaba el Derecho europeo.
Aunque no puede establecerse una interconexión precisa entre estas corrientes de jurisprudencia del TJUE —la relativa al Estado de Derecho y la independencia del poder judicial y la de la cooperación judicial con los tribunales constitucionales nacionales—, cabe señalar que ambas deben mantenerse unidas por el uso de similares criterios interpretativos coherentes. El reconocimiento de principios profundamente arraigados, como la primacía del Derecho de la Unión y la uniformidad de su interpretación, tal como se garantiza en el art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957), es la piedra angular de los debates actuales, que son fructíferos y alentadores para el intento de hablar una lengua común.
La búsqueda de palabras comunes debe ponderarse en todos los escenarios para el futuro de Europa.
El reconocimiento de principios profundamente arraigados, como la primacía del Derecho de la Unión y la uniformidad de su interpretación, tal como se garantiza en el art. 267 TFUE, es la piedra angular de los debates actuales
En el presente estudio hago hincapié en esta búsqueda constante de sinergias, que también implica la búsqueda de equilibrios institucionales más avanzados. Sostengo que el deber de colaboración, cuando intervienen tribunales constitucionales, pone en tela de juicio el significado profundo de los valores europeos «comunes a los Estados miembros», tal como se identifica en el art. 2 TUE (6) . Esto puede indicar que los tribunales constitucionales deben magnificar su papel como «instituciones del pluralismo», tanto cuando remiten asuntos al TJUE como cuando aplican el Derecho de la Unión en sus propias decisiones (7) .
Tras el caso de los jueces portugueses, el TJUE tuvo que hacer frente a situaciones más complejas, en las que las amenazas a la independencia del poder judicial eran graves y relevantes.
Por razones de brevedad, solo mencionaré la sentencia del Tribunal Constitucional polaco, dictada el 7 de octubre de 2021 (8) , que estuvo en el origen de controversias entre instituciones. El Tribunal polaco declaró que las medidas provisionales adoptadas por el TJUE, con el fin de preservar el funcionamiento independiente del poder judicial (9) , eran incompatibles con la Constitución polaca.
El TJUE se había pronunciado inequívocamente sobre la primacía del Derecho de la Unión en caso de violación del art. 19, ap. 1, párrafo segundo, y sobre el deber del juez remitente de no aplicar las disposiciones nacionales en contraste con el Derecho de la Unión, en los casos en que, como ocurrió en Polonia, se produjera una grave injerencia en la independencia del poder judicial.
En la versión inglesa del comunicado de prensa emitido después de la sentencia del Tribunal Constitucional, leemos que, de conformidad con el art. 87, ap. 1, de la Constitución, el sistema jurídico polaco se basa en una jerarquía de fuentes en la que el TUE «ocupa una posición inferior a la de la Constitución, y al igual que cualquier acuerdo internacional ratificado [...] el TUE debe ser coherente con la Constitución».
Esta descripción se complementa con la discutible afirmación de que las sentencias dictadas por el TJUE son de «carácter híbrido» y no deben considerarse necesariamente como fuentes del Derecho vinculantes. De ahí la crítica dirigida al 'activismo progresivo del TJUE', que termina interfiriendo en la competencia de las autoridades estatales y socavando la Constitución polaca (10) .
Además de esta decisión, que puede amenazar todo el edificio del ordenamiento jurídico europeo, el Tribunal Constitucional polaco dictó otra sentencia, cuestionando el cumplimiento del CEDH (LA LEY 16/1950). La referencia específica es al párrafo 1 del art. 6 y al concepto de «tribunal establecido por la ley» (11) .
Se puede argumentar que la perspectiva jerárquica adoptada por el Tribunal polaco es contradictoria, si se ve a través de la lente de los desarrollos históricos.
No solo contrasta la noción de jerarquía con la imagen opuesta de un orden jurídico general difuso de la UE; también niega el proyecto de integración en curso a través del derecho, que inspiró a los Estados miembros fundadores y que favoreció más tarde la ampliación a nuevos países.
En un proyecto de este tipo podemos imaginar el art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957) como una piedra angular que apoya todo el sistema de los tribunales europeos. Su solidez se ve corroborada por el principio de igualdad entre los Estados miembros en la aplicación del Derecho de la Unión y por la interpretación uniforme de los Tratados garantizada por el TJUE (12) . Además, la cláusula de identidad, que el Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007) enuncia en el art. 4 TUE, ap. 2, tiene por objeto vincular el Derecho constitucional nacional y el Derecho de la Unión y «constituye un elemento constitutivo de la estructura constitucional compuesta de la UE» (13) . El ap. 3 del art. 4 TUE recuerda el «principio de cooperación leal» y el «pleno respeto mutuo», que ayudan a la Unión y a los Estados miembros «a llevar a cabo las tareas que se derivan de los Tratados».
Las metáforas arquitectónicas, recurrentes en la jerga de los tribunales europeos, pueden valorarse como complementarias a las descripciones lingüísticas: un edificio sólido situado sobre varios pilares y un lenguaje comprensible para todas las personas que viven en ese edificio son en la agenda política actual dos puntos focales que deberían dar forma al futuro de Europa.
Los tribunales constitucionales están en condiciones de crear hilos de integración imprevistos: pueden resumir ambas metáforas como tribunales de última instancia y como guardianes de las identidades constitucionales nacionales. Ellos mismos son pilares que sostienen el edificio y, debido a esta responsabilidad, deberían hablar las mismas palabras europeas. La «cláusula de identidad» asigna a los tribunales constitucionales nacionales la máxima responsabilidad para concretar el espíritu de cooperación mutua.
Vale la pena señalar que esta es una cuestión urgente, y no meramente teórica, ya que en el caso polaco ambas metáforas han sido cuestionadas.
Las violaciones del Estado de Derecho en Hungría y Polonia fueron el núcleo de dos sentencias del TJUE relativas al acceso a los Fondos Europeos tal como como se contempla en el Reglamento 2020/2092. Este, en lo que respecta a Hungría, según el Tribunal de Justicia respeta el principio de seguridad jurídica, ya que la Comisión basa sus apreciaciones en dictámenes objetivos. Las violaciones del Estado de Derecho no se contemplan como tales, sino para proteger el presupuesto de la Unión, cuando dichas infracciones afecten al sólido presupuesto financiero de la Unión «de forma suficientemente directa». El Estado de Derecho es uno de los valores indicados en el art. 2 TUE. El art. 49 TFUE (LA LEY 6/1957) estipula que el respeto de estos valores es un requisito previo para convertirse en miembro de la UE (14) .
Alegando motivos similares y abordando el asunto polaco, el Tribunal de Justicia subrayó que las medidas adoptadas para proteger los intereses financieros deben ser «estrictamente proporcionadas a la repercusión de la vulneración constatada de los principios del Estado de Derecho en el presupuesto de la Unión» (15) .
Al vincular el respeto del Estado de Derecho y el acceso a la ayuda financiera, el Tribunal dirige un mensaje a los Estados miembros, subrayando las numerosas facetas de la pertenencia a la Unión. Sin embargo, la Corte no es la única que desempeña esta función; forma parte de una estrategia interinstitucional, en la que todos los demás actores se han centrado en las mismas cuestiones y han tratado de llegar a los gobiernos reacios.
El 2 de marzo de 2022, la Comisión adoptó las directrices sobre la aplicación del Reglamento, que tienen en cuenta las dos sentencias del TJUE (16) .
En este escenario problemático, la jurisprudencia del TJUE sobre el Estado de Derecho es coherente y profunda en los argumentos adoptados.
Por ejemplo, en la sentencia Repubblika, el Tribunal de Justicia, en respuesta a una petición de decisión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional maltés que actúa como tribunal constitucional, recuerda el art. 2 TUE y menciona la confianza entre los Estados miembros y entre sus jueces como producto de valores compartidos, en particular el Estado de Derecho, tal como se concreta en el art. 19, ap. 1. Siempre que se prevén cambios, añade el Tribunal de Justicia, los legisladores nacionales están vinculados por una cláusula de no regresión (17) que, en última instancia, tiene por objeto garantizar un equilibrio entre la tutela judicial efectiva, como en el art. 47 DFUE, y la independencia del poder judicial.
No puede haber regresión de los valores fundacionales inscritos en el art. 2 TUE.
En la sentencia RS, el TJUE aclaró aún más la conexión que, siempre que esté en juego el principio de primacía del Derecho de la Unión, mantiene unido el procedimiento prejudicial y el art. 19 TUE, ap— 1, párrafo segundo, en lo que respecta a la independencia judicial. Los órganos jurisdiccionales ordinarios no deben hacer cumplir las normas o prácticas nacionales en virtud de las cuales un juez nacional puede incurrir en responsabilidad disciplinaria, por haber aplicado el Derecho de la Unión, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, y por haber dejado de lado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el de Rumania en el caso concreto (18) .
Este último, en la sentencia no 390/2021, de 8 de junio de 2021, había desestimado por infundada una excepción de inconstitucionalidad invocada respecto de varias disposiciones tratadas en la «Sección para la investigación de delitos cometidos en el ordenamiento judicial», argumentando que la primacía del Derecho de la Unión está limitada en el territorio rumano por el respeto a la identidad constitucional nacional (19) .
La cuestión prejudicial se refería al proceso penal y a la condena impuesta al demandante por haber aplicado el Derecho de la Unión. El TJUE especifica que el Derecho de la UE no impone un modelo constitucional particular a los Estados miembros, sino que exige que cumplan con la independencia judicial. Por lo tanto, el art. 2 TUE y el art. 19 TUE, ap. 1, párrafo segundo, deben interpretarse de manera que el respeto de la independencia judicial se convierta en una condición esencial para permanecer en el ordenamiento jurídico de la Unión.
En esta sentencia el TJUE se remonta a algunos de sus precedentes seminales en una nueva búsqueda de sus sólidas raíces. Tal búsqueda se hace necesaria por la especificidad del caso, en el que se cuestiona la primacía del Derecho de la Unión y se da prioridad a la Constitución.
Van Gend & Loos se menciona para recordar que «a diferencia de los tratados internacionales estándar, los Tratados comunitarios establecieron un nuevo ordenamiento jurídico, integrado en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros a partir de la entrada en vigor de los Tratados y que es vinculante para sus órganos jurisdiccionales» (20) . También se cita a Costa y al «propio ordenamiento jurídico de la Comunidad», para recordarnos a todos que la reciprocidad entre los Estados miembros «significa, como corolario, que no pueden conceder precedencia a una medida unilateral y posterior sobre dicho ordenamiento jurídico ni invocar normas de Derecho nacional de ningún tipo contra el derecho derivado del Tratado CEE» (21) .
De citas tan famosas no deberíamos recibir la impresión de un estado de ánimo nostálgico, ni una actitud de autoestima exagerada. Es necesario fortalecer la arquitectura del sistema jurídico y establecer un diálogo con los tribunales constitucionales. El art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957) se describe deliberadamente como la «piedra angular del sistema judicial establecido por los Tratados»: se recuerda al Tribunal Constitucional rumano, de este modo, que presente una cuestión prejudicial al TJUE en caso de que una disposición del Derecho de la Unión, tal como la interprete el Tribunal de Justicia, infrinja la obligación de respetar la identidad nacional (22) .
En este límpido razonamiento, que se remonta a los orígenes del ordenamiento jurídico de la UE, los órganos jurisdiccionales ordinarios siguen estando plenamente facultados en su calidad de jueces europeos. La búsqueda de la coherencia va en todas las direcciones, con la intención de responder a todos los actores judiciales, incluidos los tribunales constitucionales, independientemente de una jerarquía hipotética en la que se basen los sistemas nacionales.
II. La Corte Constitucional italiana: ¿centrípeta o centrífuga?
Respecto a la Corte Constitucional italiana, la evolución reciente de su jurisprudencia ha atraído la atención de los comentaristas, debido a las posibles implicaciones en un contexto más amplio que el nacional. La presente autora no tiene la intención de indicar tales desarrollos —y en particular la referencia a juicios específicos— como modelos.
Los ejemplos elegidos pretenden ser indicativos del papel desempeñado por la Corte Constitucional italiana en la intersección del Derecho europeo y las decisiones del TJUE. En el primer caso, la propia Corte ha incoado un procedimiento prejudicial; en el segundo caso, el camino hacia Luxemburgo había sido previamente tomado por el Tribunal de Casación, que decidió después plantear cuestiones de constitucionalidad. Ambos ejemplos se inscriben en el ámbito de la Seguridad Social y son indicativos de dilemas interpretativos no resueltos aún, especialmente cuando los destinatarios de las prestaciones son nacionales de terceros países. Esta es una cuestión que debe plantearse en los debates sobre el futuro de Europa, con el fin de asegurar el principio de igualdad de trato.
En un conocido obiter dictum, que forma parte de una sentencia de la Corte Constitucional, se señaló que cuando las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales se cruzan con los derechos constitucionales, las primeras deben interpretarse de manera coherente con las tradiciones constitucionales mencionadas en el art. 6 TUE (23) .
La Corte Constitucional —se dice— «no pretende adelantarse a la competencia del Tribunal de Justicia para dar todos los pasos más importantes hacia la aplicabilidad directa» de la Carta y, por lo tanto, es deferente a las palabras pronunciadas en Luxemburgo. Por otra parte, la Corte, en lugar de referirse a tradiciones «comunes», cita una sentencia concreta dictada por el Tribunal Constitucional austriaco, en la que se habían formulado argumentos similares (24) .
El lenguaje, en esta perspectiva, está atento a los desarrollos internos, con el fin de garantizar la aplicabilidad uniforme y erga omnes de las decisiones del Tribunal de Justicia y de articular su propio discurso, el que debe ser escuchado principalmente por los tribunales ordinarios. Sin embargo, estos últimos deben mantener el control total de sus propias prerrogativas como jueces europeos, ya que la primacía y el efecto directo de ninguna manera deben ponerse en peligro.
En decisiones posteriores se ha aclarado este enfoque (25) . El diálogo con los tribunales ordinarios mantuvo su flujo, aunque con algunas peculiaridades. En particular, el Tribunal de Casación mostró varias opciones y siguió diferentes caminos. Al recapitularlos tanto cronológica como temáticamente, se ha argumentado que la responsabilidad, con respecto a la elección a realizar —la vía de la Corte Constitucional o la del TJUE— debe recaer en los tribunales ordinarios, de acuerdo con el parámetro prevalente a invocar. Sin embargo, la especificidad del caso impone un enfoque pragmático, que debe combinarse con los tecnicismos involucrados en cada caso. Por tanto, un criterio basado en la fuente prevalente no debe volverse demasiado rígido, ya que los patrones de cooperación evolucionan constantemente (26) .
Tomemos el ejemplo del Tribunal de Casación, llamado a pronunciarse sobre los recursos interpuestos contra las sentencias de los tribunales que declararon discriminatoria la denegación de las prestaciones por parto y maternidad a los nacionales de terceros países, que no poseían un permiso de residencia de larga duración en la UE. El Instituto Nacional de la Seguridad Social (INPS) había rechazado todas esas solicitudes.
Las directivas pertinentes de la UE —2003/109 CE y 2011/98 UE, la primera relativa a los residentes de larga duración, la segunda sobre un único procedimiento de solicitud de un único permiso de trabajo— imponen la igualdad de trato entre los propios nacionales de los Estados miembros y los nacionales de terceros países. No obstante, había que comprobar si las ramas de la Seguridad Social en cuestión estaban comprendidas en el Reglamento (CE) no 883/2004 (LA LEY 5261/2004) y si podía dejarse a la discreción del Estado miembro la exclusión de tales prestaciones a quienes no poseían un permiso de residencia de larga duración.
El Tribunal de Casación planteó cuestiones de constitucionalidad con respecto a las disposiciones nacionales que supeditan la concesión de las indemnizaciones a la posesión de un permiso de residencia de larga duración. El
La Corte Constitucional, en vez de responder a esas cuestiones, optó por plantear una cuestión prejudicial al TJUE, en cuanto a si las prestaciones por nacimiento y maternidad entran en el ámbito de aplicación de la protección consagrada en el art. 34 CDFUE (LA LEY 12415/2007) y el correspondiente principio de igualdad de trato en el ámbito de la Seguridad Social.
Se señaló que existía «un vínculo inseparable entre los principios constitucionales y los derechos invocados por el Tribunal de Casación y los reconocidos por la Carta, enriquecidos por el Derecho derivado». Para subrayar esta conexión y reconocer, al mismo tiempo, las diferencias en el ejercicio de las competencias respectivas, la Corte Constitucional se remitió al art. 19 TUE, ap. 1, para reconocer el papel exclusivo del TJUE en la interpretación y aplicación de los Tratados (27) .
Volvamos a la imagen elegida en las observaciones iniciales sobre las «palabras comunes» que deben pronunciarse, en el marco de un diálogo peculiar, el consagrado en el art. 267 del TFUE (LA LEY 6/1957). En este marco procesal específico, la Corte Constitucional busca la interpretación correcta del Derecho de la UE en materia de prestaciones por parto y maternidad y espera combinarla con su propia interpretación de los principios constitucionales: el principio de igualdad (art. 3) y la promoción de la familia (art. 31). El respeto mutuo y las obligaciones mutuas están en el origen de la cooperación judicial destinada al logro de resultados comunes en dos ámbitos de competencias separados y, sin embargo, interconectados. Las palabras comunes significan un fin, lograr resultados comunes a través de interpretaciones comunes.
En la respuesta del TJUE a esta petición de decisión prejudicial, el espíritu de respeto mutuo se ejemplifica en la «presunción de pertinencia» invocada ante el órgano jurisdiccional constitucional remitente, cuando éste «no es el órgano jurisdiccional llamado a pronunciarse directamente en los litigios principales, sino un tribunal constitucional al que se ha remitido una cuestión de mero Derecho» (28) . Además, el TJUE afirma que, mediante la referencia al Reglamento no 883/2004, el art. 12, ap. 1, letra e), de la Directiva 2011/98 (LA LEY 24901/2011) «expresa específicamente el derecho a las prestaciones de Seguridad Social previsto en el art. 34, aps. 1 y 2, de la Carta» (29) .
Tras recibir las aclaraciones solicitadas de Luxemburgo, la Corte Constitucional volvió a su propio caso y declaró inconstitucionales las disposiciones de la legislación nacional que el TJUE había considerado incompatibles con el Derecho de la UE. Al confirmar la sinergia necesaria con la CDFUE (LA LEY 12415/2007), para establecer «una protección sistémica y no fragmentada», el Tribunal recuerda que el art. 34 CDFUE (LA LEY 12415/2007) se refiere expresamente a las «leyes y prácticas nacionales», al reconocer el derecho de acceso a las prestaciones de Seguridad Social. Por lo tanto, no puede dejar de tener en cuenta las garantías consagradas en las Constituciones (30) .
Al condicionar el derecho a los subsidios por nacimiento y maternidad a la posesión de un permiso de residencia de larga duración, la legislación italiana discrimina arbitrariamente tanto a las madres como al recién nacido, al no tener una relación razonable con el objetivo de esas prestaciones.
En esta sentencia, que concluye el diálogo con el TJUE, se pronuncian palabras comunes al abordar el principio de igualdad (art. 3) y de prestar apoyo a las familias (art.31). El art. 34 CDFUE (LA LEY 12415/2007) se interpreta en estrecha relación con el Derecho derivado europeo, sirviendo de guía en la determinación de quiénes son los beneficiarios de las prestaciones de la seguridad social, cuando se cumplan todos los requisitos de residencia legal (31) .
Entremos ahora en un diferente marco del diálogo.
El Tribunal de Casación planteó cuestiones de constitucionalidad, tras haber presentado antes dos peticiones de decisión prejudicial a Luxemburgo y haber recibido respuestas a ambas (32) . La cuestión principal en juego era la legitimidad de los nacionales de terceros países, titulares de un permiso de residencia de larga duración, para el subsidio de unidad familiar, incluso cuando algunos miembros de la unidad residían temporalmente en el país de origen. El TJUE había declarado que la legislación italiana sobre tal subsidio era incompatible con el Derecho de la Unión, en particular con las Directivas 2003/109 (LA LEY 11169/2003) y 2011/98 (LA LEY 24901/2011), respectivamente sobre los residentes de larga duración y sobre la expedición de permisos únicos de trabajo, las mismas fuentes de Derecho derivado mencionadas anteriormente.
Antes de entrar en el núcleo de la sentencia, que declara la inadmisibilidad de las dos cuestiones por falta de pertinencia, la Corte Constitucional contextualiza la elección del órgano jurisdiccional remitente de tomar primero la ruta hacia Luxemburgo, y lo hace remitiéndose a su propia jurisprudencia reciente relativa al art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957)32. Este canal especial de comunicación, buscado por los órganos jurisdiccionales nacionales para resolver las dudas interpretativas, tiene por objeto reforzar la primacía del Derecho de la Unión y desarrollarse en una línea de continuidad con las sentencias fundamentales del TJUE. Si la Corte Constitucional hubiera decidido examinar los casos y entrar en el fondo de las preguntas, habría tenido que hacer frente a las respuestas inequívocas dadas por el TJUE sobre la aplicabilidad directa del principio de igualdad de trato, por su claridad, precisión e incondicionalidad. Por lo tanto, la decisión de reconocer las sentencias de Luxemburgo coincide con el uso de palabras comunes. La devolución de ambos asuntos al Tribunal de Casación significaba que este último podía inaplicar la legislación en contraste con el Derecho de la Unión.
Las palabras comunes pueden favorecer esquemas interpretativos comunes, lo que lleva a conclusiones similares sobre el efecto directo. Las interpretaciones convergentes también sirven para facultar al órgano jurisdiccional remitente —el Tribunal de Casación en el presente asunto— y para cerrar el círculo dentro de una comunidad discursiva de órganos jurisdiccionales.
Se puede argumentar que no hay nada nuevo bajo el sol de la Corte Constitucional italiana y esto es correcto, ya que la opción de inadmisibilidad, cuando las circunstancias son tales que permiten esta elección, nunca ha desaparecido del conjunto de herramientas del Tribunal. Sin embargo, las referencias a la jurisprudencia del TJUE sobre el deber de los órganos jurisdiccionales nacionales de no aplicar —que van desde una decisión temprana como Simmenthal, hasta Global Starnet Ltd, XC et al, Deutsche Umwelthilfe, RS— están destinadas a mostrar las implicaciones actuales de la doctrina del efecto directo.
Aunque no se puede establecer un paralelismo preciso entre las diferentes líneas de jurisprudencia del TJUE —la del Estado de Derecho y la independencia del poder judicial y la de la cooperación judicial establecida con los tribunales constitucionales nacionales—, deberíamos sacar conclusiones para la mejora del sistema en su conjunto
Hacer valer el derecho objeto de control —esto es, el acceso a las prestaciones de las unidades familiares en condiciones menos favorecidas, incluso cuando los miembros de la unidad se marchan temporalmente al extranjero— implica, en primer lugar, que las sentencias del TJUE deben considerarse vinculantes, en particular para los órganos jurisdiccionales remitentes, así como en un contexto más amplio. La Corte Constitucional habla del principio de primacía del Derecho de la Unión, en relación con el art. 4 TUE, aps. 2 y 3, como «la piedra angular en la que se basa la comunidad de órganos jurisdiccionales nacionales». Este concepto confiere derechos y obligaciones uniformes y refuerza el edificio del ordenamiento jurídico de la UE, determinando el efecto útil del art. 267 TFUE (LA LEY 6/1957). Además, la primacía del Derecho de la Unión no colisiona, ni tampoco es una alternativa a la revisión constitucional centralizada prevista en el art. 134 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), «sino que se fusiona con ellas para construir un sistema de protecciones cada vez más integrado» (33) . A la luz de todo ello, la Corte concluye que «procede que el órgano jurisdiccional remitente deje de aplicar las disposiciones impugnadas, que el Tribunal de Justicia ha declarado incompatibles con el Derecho de la Unión» (34) . Se señala que, si bien el legislador es el único facultado para elegir cómo erradicar la discriminación, corresponde a los tribunales eliminar los efectos discriminatorios que se han producido.
En el intento de combinar las normas constitucionales y europeas, la responsabilidad de la Corte Constitucional consiste en facilitar nuevas vías de igualdad entre los Estados miembros, en un ámbito como la seguridad social, que permite incluir a los nacionales de terceros países y respetar su fructífera participación en la sociedad en la que viven.
III. Palabras comunes en el futuro de Europa para los principios universales del Estado de Derecho
En el inicio de este trabajo, argumenté que aunque no se puede establecer un paralelismo preciso entre las diferentes líneas de jurisprudencia del TJUE —la del Estado de Derecho y la independencia del poder judicial y la de la cooperación judicial establecida con los tribunales constitucionales nacionales—, deberíamos examinar de manera coherente tales decisiones y sacar conclusiones para la mejora del sistema en su conjunto. Deben pronunciarse palabras comunes en todos los escenarios para el futuro de Europa.
Coherencia no es sinónimo de aquiescencia acrítica a las sentencias dictadas en Luxemburgo. Se trata más bien de un ejercicio de fomento de la confianza institucional y de fortalecimiento del sentido común de los valores, tal como se estipula en el art. 2 TUE. El pluralismo, entre otros valores, indica el dinamismo de la sociedad contemporánea y los intentos de captar nuevas aspiraciones emergentes. En el ámbito de la Seguridad Social —como muestran los dos ejemplos aquí propuestos—, el principio de igualdad de trato entre los ciudadanos de la UE y los nacionales de terceros países que residen legalmente, independientemente del permiso que posean, el pluralismo, corresponde a la aplicación efectiva de los derechos, en una estrecha combinación de parámetros europeos y constitucionales. El pluralismo es, por todos los medios, una parte esencial de la democracia.
Los tribunales constitucionales, que no han experimentado amenazas inmediatas a la democracia y al Estado de Derecho, tienen la oportunidad de actuar como protagonistas privilegiados cuando presentan cuestiones prejudiciales. No solo pueden responder a la evolución del Derecho de la UE; también pueden evaluarlo en combinación con los derechos y principios constitucionales internos (35) . El objetivo perseguido por todos estos órganos jurisdiccionales, actuando dentro de sus competencias, es común y corresponde a la construcción de interpretaciones coherentes de los valores comunes fundamentales de la UE. En sus propias capacidades, son autorizados, siempre que proporcionen ejemplos claros de independencia, lo que también implica ser participantes activos de la integración dentro de la UE.
Los tribunales constitucionales, como «instituciones del pluralismo», supervisan los cambios y, al mismo tiempo, consolidan las tradiciones constitucionales; alimentan la conciencia individual y colectiva; tienen en cuenta a los menos privilegiados y operan para la inclusión social; construyen su rendición de cuentas haciendo cumplir la democracia como principio normativo. La democracia implica el respeto del Estado de Derecho y, en consecuencia, hace de la independencia del poder judicial una condición preliminar para disfrutar de la pertenencia a la UE.
La cuestión delicada de regular condicionalidades de esa pertenencia y establecer sanciones para quienes no obedezcan al Estado de Derecho es, en la situación actual, más que crucial y es objeto de argumentos políticos. Debe ser confrontado con la fuerza vinculante del Derecho de la Unión y de las sentencias del TJUE, que son en sí mismas elementos de la democracia.
El Estado de Derecho, tal como deberíamos entenderlo ahora, «no es una cuestión de todo o nada, sino de más o menos». Cada paso se suma a un estándar más completo. Hacer que la legislación europea sea vinculante para los Estados representa un progreso en comparación con la arbitrariedad (36) . Es notable, a este respecto, que los dos tribunales —en Luxemburgo y en Estrasburgo— estén conectados en el esfuerzo conjunto para proteger el Estado de Derecho y desarrollar criterios comunes para enumerar sus componentes necesarios. Este es también un elemento a considerar para el futuro de Europa, siguiendo la interpretación que considera que el Estado de Derecho es inherente a todo artículo del CEDH (LA LEY 16/1950) (37) .
Es en un panorama tan amplio en el que los tribunales constitucionales deberían reforzar el «principio de cooperación leal» que se repite en el ap. 3 del art. 4, que es intrínseco al concepto de «pleno respeto mutuo», es decir, ayudar a la Unión y a los Estados miembros a llevar a cabo las tareas que se derivan de los Tratados. Este parece ser el principal camino a seguir, para madurar los principios universales sobre el Estado de Derecho, basados en los estándares convencionales y de la UE. Los proyectos que fomenten el futuro de Europa deben sentir la urgencia de fortalecer la democracia, dejándola prevalecer sobre las «ideologías» de las lenguas, que pueden terminar confundiéndose con la jerga del poder, luchando por la hegemonía e incitando a la rivalidad (38) .
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