María Fernández Pérez
Consultora Principal de Etali’a Consultoría Estratégica y Regulatoria
Vicepresidenta de la CNMC 2013-2020
I. Introducción
1. Es indiscutible que la Unión Europea se encuentra en una crisis energética y que son necesarias acciones contundentes para superarla. Con anterioridad a la guerra y a la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19, la Unión Europea fijó como uno de los objetivos políticos principales de la acción común la transición energética hasta alcanzar una economía neutra en carbono en 2050, pilar esencial para la lucha contra el cambio climático, y estableció ambiciosos objetivos de generación y consumo para 2030 basados en el aprovisionamiento y uso de fuentes de energía renovables. El loable impulso político para la consecución de estos objetivos debe, sin embargo, compatibilizarse con las otras dos realidades que conforman el trilema energético: la seguridad del suministro y la mejora de la competitividad de la economía, en un escenario en el que el estado del arte todavía no garantiza la existencia de tecnologías limpias, alternativas a las que utilizan combustibles fósiles, que puedan alcanzar un poder calorífico suficiente, el sostenimiento de la red eléctrica y el mantenimiento de precios asequibles.
2. El aumento de los precios energéticos y su rápida propagación al resto de los mercados, hacen necesario examinar si la respuesta de la Unión y de los Estados miembros está siendo lo suficientemente eficaz como para frenar el peligro de entrada en una nueva recesión económica y si es el momento de aprender algunas lecciones derivadas de la crisis. Para ello, es esencial repasar las razones principales de la crisis energética en la que nos encontramos y las como las principales acciones y respuestas de la Unión Europea y los Estados miembros para hacerla frente, principalmente en materia de seguridad de suministro y precios energéticos.
II. Situación energética con anterioridad a la guerra y el papel del gas natural
3. El suministro energético de la Unión Europea depende en gran medida de terceros países. Las importaciones energéticas alcanzan más de la mitad de la de la demanda, lideradas por el petróleo y el gas natural cuya tasa de dependencia ha estado en continuo crecimiento en los últimos años. Ahora bien, mientras que en el caso del petróleo y del carbón el suministro se encuentra muy diversificado, las importaciones de gas natural dependen crucialmente de los gaseoductos históricos procedentes de Rusia, Noruega y Argelia. La Unión Europea importa de Rusia más de un 45% del suministro de gas y, especialmente lo hacen, Alemania, Italia, Austria y la mayoría de los países de Europa del Este y Central.
La autonomía de los Estados miembros respecto a sus suministros, el gas natural como fuente de energía estratégica y la interpretación del alza de precios posee un carácter temporal
4. Un elemento clave para entender esta dependencia de algunos Estados miembros respecto a los suministros energéticos es el hecho de que la política energética es una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, quienes ostentan el derecho a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre las distintas fuentes de energía (el denominado «mix energético nacional») y la estructura de su abastecimiento energético. Por ello, las diferentes fuentes de energía y, en particular, el gas natural, no desempeñan un papel igual de importante en todas las economías de la Unión.
5. El gas natural es la fuente energética principal para determinados procesos industriales y de poder calorífico de los hogares, pero también es un combustible esencial para la producción eléctrica a través de las centrales de ciclo combinado. En algunos Estados miembros, como Italia o Países Bajos, la generación eléctrica mediante estas centrales puede representar más del 45%, mientras que en Francia y Alemania suponen alrededor de un 13% y, en el caso español, oscila entre el 15 y el 20%, en función de las condiciones hidráulicas y de eolicidad. Esta aportación de los ciclos combinados a la generación de electricidad en Europa ha sido creciente en los últimos años debido, por un lado, al cierre progresivo de las centrales térmicas de carbón y, por otro, a la necesidad de mantener tecnologías de respaldo ante una cada vez mayor generación eléctrica con fuentes renovables que no son gestionables. Por tanto, mientras no exista capacidad de almacenamiento eléctrico, a precios asequibles, y no se desarrollen tecnologías limpias que aporten un poder calorífico suficiente, como el hidrógeno verde, el gas natural se configura como una fuente energética esencial en la economía europea y cualquier perturbación en el mercado gasista tiene un impacto directo en el mercado eléctrico.
6. La crisis energética en la que estamos inmersos comenzó antes de la guerra en Ucrania, consecuencia de una concatenación de acontecimientos que han tensionado al alza los precios energéticos. A principios de 2021, la recuperación de la actividad económica y la necesidad de sustituir las fuentes energéticas más contaminantes dispararon la demanda de gas natural, principalmente por parte de los países asiáticos y, en particular, de China, en un momento en que las inversiones en las infraestructuras gasistas se habían ralentizado, lo que provocó que los precios de referencia del gas en el mercado asiático y europeo pasaran a duplicarse respecto a los valores medios de 2019, alcanzando los 46 €/MWh en julio de ese año. Simultáneamente, en enero de 2021, entró en vigor la cuarta fase del Régimen de Comercio Europeo de Comercio de Derechos de Emisión por la que la reducción anual de emisiones pasa a ser de 2,2% entre 2021 y 2030. La restricción de la oferta de derechos y la creciente preocupación por el cambio climático provocaron el aumento del precio del CO2, que pasó de rondar los 25 € por tonelada a también duplicarse en julio de 2021, por lo que los generadores de energía eléctrica a partir de tecnologías térmicas (gas natural y carbón, principalmente), tuvieron que asumir un coste adicional en la producción, presionando al alza los precios de la electricidad.
En este contexto, durante el tercer trimestre de 2021, los gaseoductos principales de Rusia y Noruega entraron en fase de mantenimiento no programado, limitando el flujo de gas a Europa y volviendo a presionar los precios del gas, hasta alcanzar el final de año, cuando Alemania suspende la certificación del gasoducto Nord Stream 2, comienzan a aumentar las tensiones en torno a Ucrania y se produce el cierre definitivo del suministro de gas de Argelia a través del gasoducto Magreb-Europa (GME) que llega a España atravesando Marruecos. En estas circunstancias, los almacenamientos subterráneos de gas en Europa a finales de 2021 se situaban en niveles muy bajos (53%) con unos precios del gas cotizando a niveles por encima de 180 €/MWh y del CO2 en torno a 80 € la tonelada, con su consiguiente repercusión en los mercados eléctricos, cuyo precio alcanzó en el caso español el nivel medio de 367,7 €/MWh el 23 de diciembre.
7. Durante este periodo la Comisión Europea consideró que la escalada de precios era temporal y que las tensiones de precio bajarían a partir de abril de 2022. La ortodoxia europea llevó a recomendar a los Estados miembros medidas inmediatas para proteger a los consumidores, financiando las facturas mediante los ingresos extraordinarios obtenidos por los derechos de emisión, evitar los cortes de suministro, aplazando los pagos, y reducir la fiscalidad, al tiempo que se invitaba a apoyar a la industria sin falsear la competencia y se reforzaba la cooperación entre estados miembros y la vigilancia sobre prácticas restrictivas a la competencia. A medio plazo se estudiaría la revisión del Reglamento sobre la seguridad de suministro, se fomentaría el almacenamiento de energía e invitaba a los socios europeos a empoderar a los usuarios finales, mejorando su capacidad para cambiar de proveedor, generar su propia electricidad y unirse a las comunidades de energía (1) . Es decir, ningún cambio sobre la hoja de ruta y programa de trabajo establecidos en el Pacto Verde Europeo, a pesar de las voces de algún Estado miembro, como en el caso de España, que reclamaban acciones más amplias para revisar el funcionamiento del mercado mayorista eléctrico y que dieron como resultado el encargo de la Comisión Europea a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) para que elaborara un estudio sobre el funcionamiento del mercado mayorista eléctrico europeo y recomendara, en su caso, propuestas de mejora.
III. El impacto de la guerra y acciones de la Unión Europea sobre el suministro
8. La guerra en Ucrania no hizo más que exacerbar los ya tensionados mercados energéticos europeos (2) , quedando claro para Europa los riesgos asociados al suministro energético de pocos exportadores, que la crisis de precios no iba a ser temporal, especialmente el de gas, y la importancia de la diversificación del suministro y la cooperación y solidaridad entre los Estados miembros en materia energética.
9. La primera respuesta de la Unión Europea de imponer sanciones contra Rusia a principios de marzo (3) y sus sucesivas ampliaciones, no han tenido el impacto esperado por los políticos y analistas sobre la economía rusa, al tiempo que el alza de precios energéticos en Europa se está propagando rápidamente al resto de mercados consecuencia del shock de oferta energética y amenaza el crecimiento y la estabilidad de la economía europea.
10. Entre las primeras reacciones de Unión Europea se encuentra la presentación, en marzo y mayo de 2022, del denominado «Plan REPowerEU», basado en la aplicación más ambiciosa del paquete de medidas «Objetivo 55» lanzadas el verano anterior, para reducir de la forma más rápida posible la dependencia de los combustibles fósiles rusos, acelerando la transición hacia una energía limpia, diversificando las fuentes de suministro, ahorrando energía y combinando de forma inteligente inversiones y reformas, a través de acciones conjuntas (4) .
La primera respuesta: sanciones, ignorando la «resiliencia» de la economía rusa, actuar sobre la oferta, acelerando los objetivos de generación renovable para 2025-2030 y asegurando el suministro energético para este invierno
11. El Plan se orienta principalmente a tomar medidas relacionadas con la oferta de energía y propone una mayor ambición en la consecución de los objetivos de generación con energía renovable, principalmente solar y eólica, removiendo, a su vez, los obstáculos y barreras que dificultan su rápida expansión. Se dirige también a acelerar el despliegue y la integración a gran escala de bombas de calor, la energía geotérmica y la energía solar térmica como alternativas de calefacción y a fomentar la electrificación de la industria y del transporte.
La necesidad de contar con una fuente energética de alto poder calorífico y que pueda sustituir a los combustibles fósiles requiere el desarrollo del hidrógeno verde y sus infraestructuras, así como la expansión del biometano, por lo que el Plan impulsa las reformas y las inversiones en estas tecnologías. Para diversificar el suministro, se crea la Plataforma Energética de la UE para la compra común voluntaria de gas, GNL e hidrógeno, que tiene como funciones agregar y estructurar la demanda, optimizar las infraestructuras de importación, almacenamiento y transporte de gas y procurar la celebración de marcos de cooperación a largo plazo con socios de confianza. Al mismo tiempo, y como base principal de la Unión Energética, se apunta a la necesidad de reforzar las interconexiones para garantizar un suministro gasista diversificado, el flujo futuro de los corredores de hidrógeno y el mayor uso y generación eléctrica en Europa de aquí a 2030.
El Plan también prevé acciones sobre la demanda, en particular, sobre el ahorro energético, modificando los objetivos vinculantes para 2030 previstos en las propuestas legislativas en tramitación sobre esta materia y estimulando cambios de comportamiento que, de acuerdo con las estimaciones de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), podían suponer una reducción del 5 % en la demanda de gas.
12. A grandes rasgos se observa que el «Plan REPowerEU» se dirige a la consecución de objetivos a medio y largo plazo, entre 2025 y 2030, pero no ofrece una respuesta eficaz e inmediata para frenar la escalada de precios energéticos. De hecho, el mismo día de la presentación del Plan, la Comisión Europea presentó otra Comunicación sobre las posibles intervenciones a corto plazo en el mercado eléctrico y las mejoras en su configuración a largo plazo (5) , insistiendo en que los Estados miembros tienen a su disposición las herramientas que se habían sugerido en octubre sin que fuera necesario una intervención de los mercados eléctricos y gasistas. Además, siguiendo las conclusiones del Informe final encargado a ACER, la Comisión consideró que el diseño del mercado eléctrico, tal y como está configurado, aporta beneficios significativos a los consumidores y que, en todo caso, estudiaría varios aspectos para un funcionamiento óptimo del mercado en el futuro. Entre ellos, instrumentos basados en el mercado para proteger a los consumidores contra la volatilidad de precios, medidas para mejorar la respuesta de la demanda y promuevan sistemas individuales de autoconsumo, señales de inversión adecuadas y una vigilancia más transparente del mercado.
13. En cualquier caso, y al objeto de evitar una falta de aprovisionamiento de gas como la ocurrida el pasado invierno, a finales de junio de 2022 se aprobó un Reglamento sobre almacenamientos de gas (6) , propuesto en marzo por la Comisión Europea, que, por primera vez, obliga a los socios europeos a llenar los almacenamientos subterráneos como mínimo en un 80% antes del inicio del invierno 2022-2023 y al 90 % antes del inicio de los inviernos siguientes hasta 2025.
14. Dada la diferente capacidad de almacenamiento de los socios europeos, la norma prevé particularidades, de forma que el objetivo de llenado para cada Estado miembro en el que estén situadas las instalaciones de almacenamiento subterráneo de gas se reducirá a un volumen correspondiente al 35 % de su consumo medio anual de gas de los cinco años anteriores en dicho, mientras que aquellos que no disponen de instalaciones de almacenamiento deben almacenar al menos el 15% de su consumo nacional en los almacenes situados en otros Estados miembros (7) . El Reglamento también incorpora la certificación obligatoria de todos los gestores de sistemas de almacenamiento subterráneo por parte de las autoridades de los Estados miembros, para evitar posibles riesgos de influencia externa sobre las infraestructuras críticas, que puedan poner en peligro la seguridad del suministro o cualquier otro interés esencial en materia de seguridad.
15. A principios de septiembre, mucho antes de la fecha límite establecida para el 1 de noviembre, y después una sucesión de acciones unilaterales de los Estados miembros y de una agitada diplomacia de viajes a posibles países proveedores de gas como Qatar, Emiratos Árabes Unidos, Estados Unidos o Canadá, el objetivo ya se había cumplido, pues los almacenamientos subterráneos se encuentran al 81,92% (8) . Bélgica, República Checa, Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Polonia, Portugal, España y Suecia mantienen niveles de llenado por encima del umbral y sólo Austria, Bulgaria, Hungría y Letonia se encuentran por debajo.
La segunda respuesta: los consumidores europeos deben contribuir a la seguridad del suministro, por lo que deben esforzarse en bajar la demanda de gas en un 15%, principalmente los consumidores no protegidos.
16. Con independencia del llenado de los almacenamientos, los dirigentes de la Unión también han considerado necesario realizar esfuerzos adicionales para hacer frente a las perturbaciones del mercado gasista y, en particular, a la alta probabilidad de que se produzca un corte del suministro de gas por parte de Rusia (9) . Por ello, los socios europeos solicitaron a la Comisión la preparación con carácter de urgencia de un nuevo paquete de medidas dirigidas, en esta ocasión, a actuar con mayor contundencia sobre la demanda.
17. El 20 de julio de 2022, la Comisión Europea presentó un nuevo paquete de medidas «Ahorrar gas para un invierno seguro» (10) y una propuesta de Reglamento, aprobado con carácter de urgencia, sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas (11) . En este nuevo paquete es destacable el énfasis otorgado a la coordinación de las medidas nacionales y a la aplicación del principio de solidaridad energética entre los Estados miembros, confirmado por el Tribunal de Justicia como uno de los principios fundamentales del Derecho de la Unión (12) . Es decir, por mucho que los Estados miembros mantengan su derecho a decidir sobre sus fuentes de abastecimiento energético y que algunos, como en el caso español o el francés, no sean tan vulnerables a un eventual corte de suministro ruso, no pueden dejar que los más expuestos se enfrenten solos a sus repercusiones, pues sus efectos negativos se propagarían con mayor intensidad al resto de la economía.
18. Las acciones a llevar a cabo para reducir la demanda de gas tienen carácter inmediato para los Estados miembros en estrecha coordinación entre sí. En primer lugar, los Estados miembros deben esforzarse al máximo por reducir en un 15% su consumo nacional de gas hasta abril de 2023, con respecto al consumo medio entre agosto y abril de los cinco años anteriores. En segundo lugar, aunque la Unión Europea ya dispone de instrumentos para afrontar perturbaciones en el suministro de corta duración (13) , en casos de fallos en infraestructuras críticas o condiciones meteorológicas extremas en los que se activarían diferentes grados de alertas en los Estados miembros o regiones afectadas, estas medidas no son suficientes para afrontar una crisis como la actual en la que se requiere una acción conjunta y coordinada para toda la Unión.
Por ello, el nuevo reglamento prevé la activación de una alerta de la Unión por parte de la Comisión cuando considere que existe un riesgo considerable de escasez grave de suministro de gas o cuando se dé una demanda excepcionalmente elevada de gas, dando lugar a una obligación de reducción obligatoria de la demanda a escala de la Unión. El esfuerzo anterior se convierte ahora en obligación, si bien los países sin interconexión quedan exentos y aquellos con capacidad de exportación limitada por gaseoducto podrán limitar la reducción obligatoria de la demanda en ocho puntos porcentuales, siempre que la interconexión se haya utilizado en al menos un 90% de su capacidad en el mes anterior a solicitar la exención o que pueda demostrar que no hubo demanda, pero sus plantas de GNL están técnicamente preparadas para reorientar el gas hacia otros Estados miembros.
19. La Comunicación incorpora unas Directrices sobre el Plan Europeo para Reducir la Demanda de Gas que se dirigen no sólo a afrontar este invierno, sino también a procurar unos niveles de almacenamiento suficientes para la siguiente temporada invernal, pues sin medidas adicionales y asumiendo que los mercados siguen tensionados, los niveles de almacenamiento podrían quedar mermados en marzo, por lo que los niveles de llenado del almacenamiento en octubre de 2023 solo alcanzarían entre el 41 % y el 56 % en función de las condiciones meteorológicas.
20. El plan sugiere una serie de medidas que pueden utilizar los Estados miembros para alcanzar los objetivos de reducción de la demanda. Por un lado, a través de medidas de sustitución de combustibles en las industrias y en los sectores de la electricidad y la calefacción siempre que sea posible, priorizando la sustitución de combustibles por combustibles renovables y más limpios. Este aspecto es relevante, pues algunos Estados miembros han aplazado el cierre de sus centrales nucleares o prevén ampliar su parque, y en algunos casos han prolongado el uso de sus centrales de carbón o suspendido las limitaciones legales para su funcionamiento. La decisión de utilización de centrales nucleares (14) o el uso de carbón es competencia los Estados miembros, si bien, en el caso de las centrales nucleares deben asegurarse de que cumplan la normativa de seguridad, mientras que para el caso del carbón toda flexibilización de las normas sobre emisiones contaminantes debe comunicarse a la Comisión y se recomienda que se contemplen como último recurso y de forma temporal.
21. Adicionalmente, se apuntan varios instrumentos basados en el mercado que coadyuvarían a reducir la demanda de gas, principalmente industrial. La Comisión recomienda utilizar sistemas de subastas nacionales o conjuntas mediante las cuales los Estados miembros incentiven una reducción voluntaria del consumo por parte de los grandes consumidores. Las industrias se ofrecerían voluntariamente a reducir o desconectar su producción y dependiendo del diseño, podrían recibir una compensación financiera a cambio de un ahorro adicional, lo que además podría fomentar su cierre con fines de mantenimiento o modernización. En la misma línea, se fomenta el uso de contratos de interrumpibilidad (15) , que implicarían la parada de la producción en caso de la activación del nivel de alerta temprana o del nivel de alerta a cambio de una compensación.
Estos instrumentos podrían utilizarse también para flexibilizar la demanda eléctrica, pues una participación más activa en el mercado eléctrico permitiría aplanar la curva de carga del sistema eléctrico, al desplazar el consumo a aquellos momentos en los que es menos probable que la generación eléctrica requiera el uso del gas.
Una idea novedosa que se incorpora en la Comunicación es la posibilidad de celebrar contratos de intercambio entre grandes clientes, de forma que, en casos de escasez, los clientes industriales acuerden de antemano intercambios contractuales de su producción, por los que ésta se trasladaría desde una región expuesta a perturbaciones a una región menos expuesta. Dado que estos intercambios podrían afectar al buen funcionamiento del mercado interior y chocar frontalmente con las normas de competencia, sólo podrían activarse en situación de alerta o emergencia en uno o más mercados europeos de gas y mientras durara esa situación y no se exceda más de lo necesario para afrontar la escasez de gas.
22. Las medidas anteriores se dirigen principalmente a reducir la demanda de gas de los clientes no protegidos por el Reglamento sobre seguridad de suministro de gas.
Los clientes protegidos son aquellos que no disponen de los medios para garantizar su propio suministro en caso de que se produzca una crisis y no tienen alternativas viables para afrontar tal situación, y que el Reglamento concreta en hogares, la calefacción urbana que no puede sustituir el combustible y algunos servicios sociales esenciales, como la asistencia sanitaria. A pesar de ser considerados protegidos, no se considera que existan razones para no ahorrar gas, por lo que la Comunicación plantea el impulso a las campañas de sensibilización e información para concienciar a los consumidores de que, en la medida de lo posible, deben empezar a ahorrar gas y electricidad.
En cualquier caso, dado que algunos planes de emergencia incluyen la reducción nacional del consumo de calefacción y refrigeración si se activara un nivel de «alerta», la Comisión Europea apunta a explorar sistemas de tarificación de bonificación y penalización para estimular el ahorro y recomienda medidas selectivas como la reducción de la temperatura de la calefacción y agua y el aumento de la temperatura de refrigeración en edificios de propiedad o gestión pública, en los centros comerciales, los edificios de oficinas y los espacios públicos y a efectos de no afectar a los consumidores protegidos.
Esta última previsión ya está siendo aplicada por algunos Estados miembros, con el fin de contribuir al ahorro del 15% de la demanda de gas. En el caso español (16) , desde el 2 de agosto de 2022, los edificios y locales de uso administrativo incluidas las administraciones públicas, establecimientos comerciales, espacios culturales como cines o centros de congresos, o infraestructuras destinadas al transporte de personas como estaciones y aeropuertos no puede utilizar energía convencional para calefactar por encima de los 19 ºC ni refrigerar por debajo de los 27 °C, deben disponer de dispositivos de medición de temperatura y humedad y de cierre automático de puertas, limitar el alumbrado de escaparates y apagado de luces de edificios públicos, y deben adelantar la siguiente inspección de eficiencia energética si la última inspección es anterior al 1 de enero de 2021. Estas medidas, con diferente grado de alcance, están siendo también aplicadas en Alemania, Grecia y Francia, para el caso de la temperatura en los edificios públicos, y en Italia permanecen como recomendaciones, a la espera de la próxima aprobación de su plan de ahorro energético.
23. Finalmente, el Plan orienta a los Estados miembros sobre los criterios para priorizar a los clientes esenciales no protegidos, a la hora de identificar a los clientes o instalaciones más esenciales, principalmente en la industria, y que sean estos grupos los últimos en verse afectados por restricciones y antes que los clientes protegidos.
La priorización de los clientes no protegidos dependerá simultáneamente de su criticidad social (salud y productos farmacéuticos, alimentos, medio ambiente, seguridad, defensa y refinerías), la criticidad de la cadena de valor transfronteriza (efectos de arrastre sobre otras industrias, poder de mercado de la empresa y capacidad de producción transfronteriza), posibles daños a las instalaciones consecuencia de su desconexión o parada y su capacidad potencial para sustituir, reprogramar o reducir su producción. En la priorización puede considerarse la importancia económica de los distintos sectores nacionales. Por tanto, a la hora de elaborar esta orden de mérito, cada Estado miembro debe realizar un análisis independiente del panorama industrial nacional y de su criticidad con la participación directa de los agentes industriales y los interlocutores sociales y, a continuación, sobre la base de ese análisis, utilizar las estructuras de cooperación y gobernanza transfronteriza existentes con el resto de los Estados miembros para evitar distorsiones en el mercado interior.
24. Las medidas aprobadas por la Unión Europea y los Estados miembros en torno a la seguridad del suministro parece que podrán dar respuesta a un corte de suministro en el corto plazo, por lo que este frente estaría cubierto razonablemente y evitaría efectos aún más traumáticos sobre la economía europea. Ahora bien, el aspecto referido a los precios continua todavía abierto y es el que centra los debates más inmediatos en el seno de la Unión.
IV. Medidas para atenuar el impacto en los mercados eléctricos y garantizar precios asequibles
25. Los primeros impactos de la reducción del suministro de gas sobre los mercados eléctricos europeos y sus consecuencias comenzaron a verse con intensidad en España, a diferencia del resto de los Estados miembros, a partir de agosto de 2021.
La tercera respuesta y más probable: los consumidores europeos deberán contribuir a la reducción de la demanda eléctrica y los generadores de energía inframarginal verán limitados sus retribuciones de forma temporal
26. Como se ha visto con anterioridad, la formación de precios en los diferentes países depende en gran medida del mix energético, pero no únicamente de él. De hecho, el traslado de los precios del mercado mayorista eléctrico a los precios industriales y de los hogares no es igual. En el precio minorista, además del componente de energía consumido, se incluyen los costes de las redes de distribución y transporte, los cargos de las renovables, cogeneración y residuos, los impuestos y otras cargas. Así, cada Estado miembro tiene un diseño de precio distinta en función de sus componentes históricos, decisiones políticas y su forma de generación de energía, lo que conduce a una gran variabilidad entre los niveles de precios minoristas en Europa. El traslado del término de energía a la factura final sigue el mismo patrón, en la mayor parte de los casos, pues, los volúmenes de energía son negociados a plazo o a través de contratos bilaterales, por lo que el precio suele ser fijo a lo largo de un determinado período.
27. El caso español, sin embargo, es paradigmático, ya que la negociación de la energía esta particularmente orientada al mercado diario y ello por varios motivos: en primer lugar, toda la energía debe ser negociada en el mercado diario, a excepción de aquella que haya sido objeto de compraventa a plazo o una contratación bilateral física; en segundo lugar, el régimen de retribución de las energías renovables está referenciado al precio medio diario del mercado al contado anual y, en tercer lugar, la tarifa regulada de los pequeños consumidores (PVPC) está vinculada a la subasta horaria del mercado spot. Por ello, la evolución de los precios mayoristas tiene un impacto inmediato sobre los precios minoristas de los hogares que disponen de tarifa regulada (aproximadamente diez millones), de los hogares que, aun estando en mercado libre, han contratado una tarifa indexada al PVPC y de las industrias que no han previsto coberturas a plazo.
La mejor forma de ver el impacto final del precio mayorista en España sobre los precios minoristas es compararlos con las referencias portuguesas, ya que ambos países negocian en el mismo mercado, el mercado ibérico de electricidad (MIBEL), en el que los precios convergen en aproximadamente un 93% de las horas, es decir, comparten el mismo precio. Así, de acuerdo con los datos suministrados por la Dirección General de Energía de la Comisión (17) , el precio minorista de los hogares portugueses en el primer cuatrimestre de 2021 era de 21,34 céntimos/kWh y el de la industria 11,15 céntimos/kWh, mientras que en España era de 25,44 céntimos/kWh y 13,01 céntimos/kWh, respectivamente. Pues bien, en el primer cuatrimestre de 2022, los precios portugueses se mantenían en 22,73 céntimos/kWh para los hogares y en 12,43 céntimos/kWh en el caso de la industria, por el contrario, en España los hogares pasaron a pagar 51,07 céntimos/kWh y la industria 26,46 céntimos/kWh, es decir, en España los precios hasta marzo se habían duplicado respecto al año anterior. Así, aunque ambos países han tomado medidas para la contención del precio final, por la vía de reducciones en los costes e impuestos de la factura, el impacto está siendo más rápido e intenso en el caso español.
28. Si se analiza la evolución de los precios para los veintisiete, el traslado de la crisis energética a los precios minoristas ha sido más lenta y con diferente intensidad, si bien el impacto se hizo notar con mayor claridad en el primer cuatrimestre del año. En cualquier caso, los mayores aumentos interanuales en la categoría de hogares se produjeron en los Países Bajos (174%), España (120%) y Grecia (111%) y, para los consumidores industriales, Grecia (242%), los Países Bajos (166%) y España (147%) marcaron los mayores aumentos interanuales, mientras que Alemania y Francia han vivido subidas más moderadas en aproximadamente el 20% y 8%, respectivamente para ambos tipos de consumidores.
29. El diferente impacto sobre los precios eléctricos de la crisis del gas y la desigual velocidad de propagación en los Estados miembros pueden dar una idea de la lentitud en los movimientos de los socios europeos respecto a las medidas a tomar en el mercado eléctrico. Hay que esperar a junio de este año, cuando algunos Estados miembros como España, Grecia y Portugal ya habían implementado medidas unilaterales aceptadas por su baja interconexión, para que el Consejo Europeo instara a la Comisión a proponer nuevas medidas para optimizar el funcionamiento del mercado eléctrico, incluido el efecto del precio del gas sobre él, para soportar la volatilidad de precios y la entrega de electricidad a precios asequibles.
30. A finales de julio, la Comisión Europea anunció la presentación de una propuesta legislativa para la reforma del mercado eléctrico que entrará en vigor en 2023, sin embargo, dada la urgencia en atajar la espiral alcista de los precios eléctricos, el Consejo Europeo solicitó el viernes 9 de septiembre a la Comisión el diseño de un mecanismo temporal y de emergencia para hacer frente a los altos precios eléctricos. Las propuestas, que está previsto que se presenten el 13 de septiembre, deben girar en torno a cuatro áreas principales: limitar los ingresos de los productores de electricidad que tienen bajos costes de producción; un posible tope en el precio del gas; medidas para una reducción coordinada de la demanda de electricidad en toda la UE, y medidas que ayuden a resolver el problema de la disminución de la liquidez.
Se abre el debate sobre la cooperación reforzada, la armonización de la Política Energética Común, el funcionamiento de los mercados eléctricos y la velocidad de la transición energética
31. A la espera de la presentación de estas propuestas y su entrada en vigor, lo más probable es que se introduzcan medidas para reducir la demanda eléctrica, en línea con lo ya analizado en el gas, y un límite de precio para las tecnologías inframarginales de generación de electricidad, acercándolo al precio medio de producción en lugar de al precio marginal resultante de la casación en el mercado. Ahora bien, en los borradores en los que trabaja la Comisión Europea, la limitación del precio se plantea como una opción a utilizar por los Estados miembros, quienes deberían utilizar los ingresos adicionales a la reducción de las facturas de los consumidores finales y abolir cualquier esquema utilizado de imposición sobre los beneficios extraordinarios. Además, y como ya se ha analizado, el impacto de esta medida diferirá entre los Estados miembros, en función de su mix energético y el diseño de los esquemas de ayuda a la instalación de renovables. En el caso español, esta medida afectaría principalmente a las centrales hidráulicas, las centrales nucleares y una pequeña proporción de renovables que no disponen de retribución regulada, pues la retribución de la mayor parte de las renovables está fijada conforme a unos parámetros en función de la tecnología empleada.
32. Por tanto, queda por ver el grado de intensidad y alcance de las propuestas de intervención de la Comisión, aunque como se ha visto, estas medidas serán temporales y estarán dirigidas a minimizar el impacto sobre el correcto funcionamiento del mercado, ya que soluciones más extremas harían perder la señal de precios, la transparencia y podrían desincentivar las inversiones, en un momento en el que la gran línea de actuación de la Unión es modificar el parque de generación, procurando el mayor autoabastecimiento posible de la economía europea.
V. Conclusiones
33. El estallido del conflicto Ucrania no ha hecho más recordar la importancia de mantener un adecuado equilibrio de los mercados energéticos, en los que la sostenibilidad, la garantía del suministro y el mantenimiento de unos precios asequibles debe ser observados de forma simultánea.
34. Los últimos acontecimientos en materia energética abren nuevos debates sobre el estado actual de la Unión Energética, entre ellos si es más necesario que nunca proceder a una mayor armonización y si esto es posible, dadas las profundas diferencias en el abastecimiento de los Estados miembros, la falta de interconexiones en parte de ellos y el más que observado deseo de mantener decisiones autónomas respecto a la política energética. Queda claro, en todo caso, que la solidaridad y la cooperación reforzada es imprescindible.
VI. Documentos
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. «Informe sobre el funcionamiento del mercado mayorista de gas en 2021 y recomendaciones para el incremento de la liquidez, la transparencia y el nivel de competencia del mercado organizado». INF/DE/071/22, 7 de julio de 2022.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Un conjunto de medidas de actuación y apoyo para hacer frente al aumento de los precios de la energía». 13.10.2022. COM(2021) 660.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: «REPowerEU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible ». 8.3.2022. COM(2022) 108.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: «Plan REPowerEU». 18.5.2022. COM(2022) 230 final.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: «Intervenciones a corto plazo en el mercado de la energía y mejoras a largo plazo en la configuración del mercado de la electricidad. Línea de actuación». 18.5.2022 COM(2022) 236 final.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: «Ahorrar gas para un invierno seguro». 20.07.2022. COM(2022) 360 final.
Datos de la plataforma del Operador del Mercado Ibérico de Electricidad (OMIE), de la Plataforma de Transparencia ENTSO-E (Asociación Europea para la Cooperación de los Operadores de Redes de transporte (TSO) de Electricidad y de la plataforma Aggregated Gas Storage Inventory.
Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LA LEY 21160/2013).
«Medidas y acciones adoptadas por la Unión Europea frente a la agresión militar no provocada e injustificada de Rusia contra Ucrania», La Ley: Unión Europea, no 101, marzo 2022.
«Quarterly report on European electricity markets, Market Observatory for Energy». DG Energy, volumes 14-15.
Reglamento (UE) 2022/1032 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de junio de 2022 (LA LEY 14854/2022) por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2017/1938 (LA LEY 17172/2017) y (CE) no 715/2009 (LA LEY 15050/2009) en relación con el almacenamiento de gas.
Reglamento (UE) 2022/1369 del Consejo de 5 de agosto de 2022 (LA LEY 18048/2022) sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas.
Sentencia en el asunto Alemania/Polonia (C-848/19 P).
Reglamento (UE) 2017/1938 (LA LEY 17172/2017), sobre la seguridad del suministro de gas.
Reglamento Delegado (UE) 2022/1214 de la Comisión, de 9 de marzo de 2022 (LA LEY 16167/2022), por el que se modifica el Reglamento Delegado (UE) 2021/2139 en lo que respecta a las actividades económicas en determinados sectores energéticos y el Reglamento Delegado (UE) 2021/2178 (LA LEY 26656/2021) en lo que respecta a la divulgación pública de información específica sobre esas actividades económicas.
Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto (LA LEY 17582/2022), de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural.