El Tribunal de Justicia ha dictado una sentencia, de fecha 13 de septiembre de 2022, Asunto C-45/21, donde interpreta diversos artículos del TFUE (LA LEY 6/1957), del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, además de la Directiva 2006/48/CE (LA LEY 6689/2006) sobre el acceso y ejercicio de la actividad de las entidades de crédito, y la Directiva 2013/36/UE (LA LEY 10339/2013), sobre el acceso a la actividad de las entidades de crédito y la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión.
La petición de decisión prejudicial se produjo en el marco de un litigio de revisión de constitucionaldiad de las disposiciones legislativas nacionales eslovenas que definen las condiciones de la responsabilidad del Banco Central esloveno por los daños causados por la abolición de determinados instrumentos financieros y el acceso a determinada información, relativa a esta supresión en poder de ese banco central.
Antededentes
En 2016, el Tribunal Constitucional esloveno declaró compatible con la Constitución una normativa nacional que autoriza al Banco Central de Eslovenia a cancelar determinados instrumentos financieros cuando una entidad de crédito corre el riesgo de quiebra y amenaza al sistema financiero en su conjunto. En cambio, señaló la inexistencia, en la normativa en cuestión, de normas procesales especiales relativas a las acciones de indemnización que puedan interponer antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados.
Con el fin de colmar esta laguna, el Parlamento de la República de Eslovenia adoptó una ley que establece las normas destinadas a garantizar una tutela judicial efectiva a los antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por el Banco Central de Eslovenia.
El Banco Central de Eslovenia presentó una demanda de control de constitucionalidad de varias disposiciones de la ZPSVIKOB alegando, en particular, que las normas establecidas en esas disposiciones en lo referente al nacimiento de su responsabilidad y al acceso a información de la que dispone eran incompatibles con el Derecho de la Unión.
El Tribunal Constitucional esloveno solicita al Tribunal de Justicia que precise los límites impuestos por el Derecho de la Unión al nacimiento de la responsabilidad de un banco central nacional, perteneciente al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), con cargo a sus propios fondos, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento ordenadas por ese banco central.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia recuerda para empezar que la aplicación de medidas de saneamiento de las entidades de crédito, como aquellas a las que se refiere el régimen de responsabilidad, no constituye una función que corresponda a los bancos centrales nacionales. Los Estados miembros disponen de la facultad de elegir a la autoridad competente para decidir sobre su aplicación. Cuando un Estado miembro atribuye tal función al banco central nacional, esta función debe ejercerla el banco central bajo su propia responsabilidad y asumiendo sus propios riesgos.
Por lo que respecta a las modalidades concretas de nacimiento de la responsabilidad de un banco central nacional, incumbe al Estado miembro de que se trate definir las condiciones en las que puede generarse la responsabilidad de su banco central nacional debido a la aplicación, por este, de una medida de saneamiento. No obstante, estas condiciones deben ser compatibles con la prohibición de la financiación monetaria enunciada en el artículo 123 TFUE (LA LEY 6/1957).
A este respecto, el nacimiento de la responsabilidad no puede calificarse manifiestamente de adquisición directa de instrumentos de deuda de un organismo público.
En cambio, no cabe excluir que pueda considerarse que la generación de dicha responsabilidad implique la financiación de una obligación del sector público frente a terceros, lo que constituiría una financiación monetaria.
Sin embargo, no puede considerarse que un régimen en el que se genera la responsabilidad de un banco central nacional cuando este o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre han incumplido el deber de diligencia que les imponía el Derecho nacional, en el ejercicio de una función atribuida a ese banco central por este Derecho, suponga, en principio, la financiación de obligaciones del sector público frente a terceros.
El Tribunal de Justicia constata por tanto que el Derecho de la Unión no se opone a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable, con cargo a sus propios fondos, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento, ordenadas por ese banco central, cuando resulte en un procedimiento judicial posterior que, o bien tal cancelación no era necesaria para garantizar la estabilidad del sistema financiero, o bien esos antiguos titulares de instrumentos financieros han sufrido, por dicha cancelación, pérdidas mayores de las que habrían sufrido en caso de quiebra de la entidad financiera de que se trate, siempre que solo se considere responsable a ese banco central cuando él mismo o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre hayan actuado incumpliendo gravemente su deber de diligencia.
En cuanto a la obligación del banco central nacional de que se trate de indemnizar a determinados antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él por el mero hecho de la cancelación, debe considerarse, por el contrario, que el pago, con cargo a sus propios fondos, de tal indemnización por el banco central nacional lleva a este a asumir, en lugar de las demás autoridades públicas del Estado miembro de que se trate, la financiación de obligaciones que recaen en el sector público en aplicación de la normativa nacional de ese Estado miembro.
El Tribunal de Justicia constata por tanto que el Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable, con cargo a sus propios fondos, dentro de unos límites predeterminados, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento, con los únicos requisitos de que, por una parte, esos antiguos titulares sean personas físicas con ingresos anuales inferiores a un umbral definido por dicha normativa y, por otra, esos antiguos titulares renuncien a obtener una indemnización de tales daños por medio de otra vía jurídica.
En lo relativo a la financiación de los costes que implica el régimen de responsabilidad en cuestión, el Tribunal de Justicia recuerda que las funciones fundamentales del SEBC, entre las que figuran la definición y la ejecución de la política monetaria de la Unión, también incumben a los bancos centrales nacionales. Pues bien, para participar en la ejecución de la política monetaria de la Unión, la constitución de reservas por parte de los bancos centrales nacionales resulta indispensable, en particular para poder compensar eventuales pérdidas derivadas de operaciones de política monetaria y financiar las operaciones de mercado abierto.
En este contexto, una exacción sobre las reservas generales de un banco central nacional, de un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones en virtud del SEBC, junto a una incapacidad para reconstituir dichas reservas de manera autónoma, debido a la afectación sistemática de todos sus beneficios al resarcimiento del perjuicio que ha causado, puede colocar a ese banco central en una situación de dependencia respecto de las autoridades políticas del Estado miembro al que pertenece.
El Tribunal de Justicia concluye que el Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable de los daños causados por la cancelación de instrumentos financieros, en aplicación de medidas de saneamiento por un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones y financiado, por orden de prioridad, por la afectación a reservas especiales de todos los beneficios obtenidos por ese banco central a partir de una fecha determinada, por una exacción sobre las reservas generales del mismo banco central que no pueda superar el 50 % de dichas reservas, y por un préstamo, con intereses, ante el Estado miembro de que se trate.
Respecto a la información obtenida o creada al aplicar medidas de saneamiento, el Tribunal de Justicia constata que las obligaciones de secreto profesional y de confidencialidad incumben a las autoridades a las que el Derecho nacional atribuye la función de supervisión de las entidades de crédito, pero las mismas no pueden imponerse, de manera general, respecto a la información obtenida o creada en el ejercicio de las demás funciones.