José Antonio Yturriaga Barberán
Embajador de España
A finales de junio se celebró en Madrid la XXX Cumbre de la OTAN, en la que la Alianza adoptó su nuevo concepto estratégico y estableció los criterios para su colaboración con la UE en pro de una mejor seguridad y defensa en Europa. En su artículo «UE-OTAN, una complementariedad imperfecta», Vicente Palacio ha planteado la cuestión de «¿cuánto más OTAN y menos UE?» (1) . Para tratar de dar una respuesta habrá que examinar la evolución y el desarrollo del tema de la seguridad y la defensa en la Unión.
I. Evolución del tema de la seguridad y la defensa en la Unión Europea
Las Comunidades Europeas recibieron en sus Tratados constitutivos competencias muy sucintas en materia de relaciones exteriores. y la seguridad y la defensa quedaban excluidas de su contexto institucional y operativo, al permanecer en manos de los Estados miembros. Aunque el Tratado de París de 1951 perseguía un fin económico concreto y limitado, los Estados fundadores de la CECA la consideraron como un primer paso hacia una mayor integración europea en todos los ámbitos. Así, se declararon dispuestos a «poner, mediante la creación de una comunidad económica, los primeros cimientos de una comunidad más amplia y profunda entre pueblos tanto tiempo enfrentados por divisiones sangrientas, y sentar las bases de instituciones capaces de orientar hacia un futuro en adelante compartido» (2) .
De conformidad con esta declaración, los seis miembros de la CECA trataron de extender el proceso de integración al ámbito de la seguridad y la defensa y, el 27 de mayo de 1952, firmaron en París el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa, que preveía la creación de un ejército europeo. La negativa en 1954 de la Asamblea Nacional Francesa a autorizar la ratificación del Tratado puso término a las tentativas de integración en el ámbito de la seguridad y la defensa (3) . Como consecuencia de este fiasco, se acordó el rearme alemán, se admitió a la República Federal de Alemania en la OTAN y se transformó el Pacto de Bruselas en la Unión Europea Occidental (UEO), en la que se integraron los seis miembros de la CECA y la Gran Bretaña, organización que quedó supeditada a la OTAN. El Tratado de Roma de 1957 constitutivo de la Comunidad Económica Europea fue bastante cauto en relación con el tema (4) . Los Estados Parte se limitaron a sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos y a consolidar la defensa de la paz y la libertad» (5) .
1. Acta Única Europea de 1986
No obstante, pronto se inició lo que Luis Ignacio Sánchez ha calificado de «aurora de una política exterior comunitaria», que se plasmaría con el tiempo en una política exterior común (6) . La Comunidad inició su Política Exterior Común con la adopción en 1986 del Acta Única Europea, cuyo Título III contiene «disposiciones sobre la Cooperación Europea en materia de Política Exterior», que son vagas y genéricas. Los Estados se comprometían a «formular y aplicar conjuntamente una política exterior europea», informarse y consultarse, y definir principios y objetivos comunes (7) . Los Estados signatario afirmaron que «una cooperación más estrecha en las cuestiones de seguridad europea podrá contribuir de manera esencial al desarrollo de una identidad europea en materia de política exterior», y se comprometieron a coordinar los aspectos políticos y económicos de la seguridad (8) .
La Comunidad se encontraba con la existencia de dos organizaciones internacionales de seguridad y defensa: una regional, la UEO —en la que estaban integrados todos los Estados miembros salvo Dinamarca, Grecia e Irlanda— y otra universal, la OTAN —de la que sólo quedaba excluida Irlanda—. Para tratar de hacer compatible esta situación a gusto de todos, los Estados Parte afirmaron que la Cooperación Política Europea no obstaba a «la existencia de una cooperación más estrecha en el campo de seguridad entre determinadas Altas Partes Contratantes en el marco de la Unión Europea Occidental y de la Alianza Atlántica» (9) .
Según Luis Ignacio Sánchez, el Acta Única rehuyó cualquier querella competencial y se subordinó a la actuación de la UEO y de la OTAN, mostrando su deseo de que aquélla se integrara en ésta como una organización subregional europea. Con motivo de la invasión de Kuwait por parte de Irak, la aplicación de las acciones armadas decididas por el Consejo de Seguridad de la ONU pusieron de manifiesto la incapacidad de la CE para adoptar posiciones comunes —los miembros estaban divididos sobre las decisiones a tomar con respecto a Irak— y la insuficiencia de sus contingentes militares para hacer frente a la situación (10) .
2. Tratado de Maastricht de 1992
Con el Tratado de Maastricht (LA LEY 109/1994), la CE/UE dio un gran paso adelante en materia de seguridad y defensa. Los Estados afirmaron su identidad en el ámbito internacional «mediante la realización de una política exterior y de seguridad en común, que incluirá en el futuro, la definición de una política de defensa común, que podría conducir, en su momento, a una defensa común». Aunque hicieran gala de voluntarismo y falta de prisas por la remisión «ad calendas comunitarias» de la consecución de su objetivo, por primera vez se habla de una política de defensa comunitaria (11) . Tanto la UE como sus Estados miembros se comprometieron a definir y a realizar una política exterior y de seguridad común, que abarcaría los ámbitos de la política exterior y de la seguridad (PESC) (12) .
La PESC tenía entre sus objetivos «el fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de todos sus miembros en todas sus formas», y «el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional». Para el logro de sus objetivos el Tratado contemplaba la realización de «acciones concertadas», en cuestiones que afectaran al interés general, y de «acciones comunes, en los ámbitos en que los Estados miembros tuvieran intereses importantes en común (13) . El Tratado se refería por primera vez a una defensa común y pedía a la UEO que pusiera en práctica las decisiones de la UE que tuvieran repercusiones en el ámbito de la defensa, y los miembros de la UEO se mostraron sensible a esta petición (14) , y declararon que estaban dispuestos a ello y que su objetivo era «ir construyendo la UEO por etapas como componente defensivo de la Unión Europea», y convertirse en «un medio para fortalecer el pilar europeo de la Alianza Atlántica». En otra Declaración paralela, , los miembros de la UEO solicitaron a los de la UE que se adhirieran a la Unión de Bruselas (15) . De esta manera, la UE encomendaba su defensa a la OTAN a través de la UEO, salvaguardando las apariencias de regionalismo. La UE tuvo en cuenta los derechos de los Estados que no querían incorporarse a Organizaciones militares, al afirmar que la política de la Unión no afectaría «el carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» (16) . Para adoptar decisiones sobre cuestiones que tuvieran repercusiones en el ámbito de la defensa no se requeriría una mayoría cualificada como en el caso de las acciones comunes, sino que sería precisa la unanimidad (17) .
Según Sánchez, la UE iba aumentado su protagonismo internacional en materias de seguridad y defensa, como puso de manifiesto la resolución 757(1992) del Consejo de Seguridad, que reconocía los esfuerzos que hacía la Unión para promover una solución pacífica del conflicto en Bosnia-Herzegovina y en otras Repúblicas de la antigua Yugoslavia, y con su reconocimiento como organización regional en el sentido del Capítulo VIII de la Carta de la ONU (18) .
Este intento de recurso a la UEO resultó un fracaso, porque los Estados miembro de la propia Unión no respetaron su compromiso de actuar de conformidad con las posiciones adoptadas en el seno de la OTAN y de abstenerse de cualquier acción contraria a los intereses de la Unión o que pudiera perjudicar a su eficacia. Estas declaraciones de buenas intenciones no se materializaron en la realidad y saltaron por los aires cuando se produjeron situaciones críticas como las provocadas por los conflictos de Irak o de Libia (19) .
3. Tratado de Lisboa de 2007
Para acelerar el proceso de integración y avanzar la política exterior y de seguridad comunes, la UE elaboró en 2005 un ambicioso proyecto de Constitución Europea, que fue rechazado en referéndum por los pueblos de Francia y de Países Bajos, más por motivos de política interna que de política internacional (20) . La UE superó a duras penas el fracaso, redujo los ambiciosos objetivos del texto rechazado y adoptó dos años más tarde un nuevo Tratado de la UE, que modificaba sustancialmente el Tratado de Maastricht (LA LEY 109/1994) (TUE).
Según el Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007), la competencia de la UE en materia de política exterior y de seguridad abarcaría todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, «incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá llevar a una defensa común». Esta política sería ejecutada por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y por los Estados miembros, de conformidad con los tratados. Los Estados miembros deberían apoyar activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad de la UE con espíritu de lealtad y solidaridad, y se abstenerse de cualquier acción contraria a los intereses de la Unión o que pudieran perjudicar su eficacia.. El Alto Representante se apoyaba en el Servicio de Acción Exterior, que trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miembros (21) .
Por primera vez aparece en un Tratado comunitario la palabra «militar», al afirmar que la Política de Seguridad y Defensa ofrecía a la UE una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. «Los Estados miembros pondrán a la disposición de la Unión capacidad civil y militar para contribuir a los objetivos definidos por el Consejo». El Tratado incluye una cláusula de reserva conforme a la cual dicha política no afectaría al carácter específico de la política de seguridad y defensa derivada del Tratado del Atlántico Norte y respetaría las obligaciones de determinados Estados que consideraban que su defensa se realizaba en el marco de la OTAN y que ésta debería ser compatible con la política común de seguridad y de defensa establecida por la Unión. La UE cedía gustosa el protagonismo a la Alianza en materia de seguridad y defensa y tan sólo aspiraba a que se respetara su política al respecto, y que las medidas que la OTAN eventualmente adoptara fueran compatibles con la PCSD (22) .
El Tratado incluye una cláusula de asistencia obligatorio entre los Estados Parte en caso de agresión, inspirada en el art. 5 del Tratado de Washington. «Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le prestarán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas». Mantenía su cláusula de reserva al afirmar que «los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN, que seguirá siendo para los Estados que forman parte de la misma el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta» (23) .
La adopción del Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007) supuso el descarte de la UEO como pilar defensivo de la UE tal como había previsto el Tratado de Maastricht (LA LEY 109/1994). El estancamiento de la dimensión de seguridad y defensa en la UE, la renuencia de Alemania al uso de la fuerza y su apertura hacia el Este, y el retraimiento de Estados Unidos y su gradual retirada de la Europa atlántica en beneficio de su presencia en la zona del Indo-Pacífico provocaron un debilitamiento del componente defensivo de la PCSD, lo que llevó a un reforzamiento de las alianzas bilaterales dentro de la UE y a la firma en 2010 de un Acuerdo franco-británico sobre seguridad y defensa al margen de la Unión (24) .
II. Desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa
La primera medida de la PCSD se produjo en 2003 cuando se adoptó —bajo los auspicios del Alto Representante, Javier Solana— una «Estrategia Europea de Seguridad» —«Una Europa segura en un mundo mejor»—, en un momento de división entre los Estados miembros con motivo de la guerra de Irak. Fue el primer intento de abordar de manera integral el papel de la UE como actor global de seguridad, aunque era de naturaleza puramente conceptual, sin que en el texto se concretara medida operativa alguna. Hubo que esperar hasta 2016 para que se adoptara una «Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea» —«Una visión común, una actuación conjunta, una Europa más fuerte»—, impulsada por la Alta Representante, Federica Mogherini . Se produjo —según María Alaminos— «un salto cualitativo importante en lo que se espera de un documento estratégico, comenzando por la utilización de un lenguaje más preciso en materia de seguridad y defensa, seguido de la importancia otorgada a la autonomía estratégica y a la adquisición de capacidades militares, y terminando por la voluntad de implicación en los procesos de solución de conflictos y gestión de crisis internacionales» (25) .
A la Estrategia se añadió un «Plan de Implementación en seguridad y defensa», que proponía un «nivel de ambición» y un listado de trece medidas concretas, que cubrían tres objetivos: responder a los conflictos y crisis internos, reforzar las capacidades, y proteger a la UE y a sus ciudadanos (26) . En cumplimiento de este Plan, se pusieron en marcha una serie de medidas de estructuración permanente (PESCO), la revisión coordinada de la defensa (CARD), EL Pacto de la PCSD Civil («Civilian Compact») y el Fondo Europeo de Defensa, .básicamente ligadas a las capacidades necesarias para lograr la autonomía estratégica de la UE. En este contexto, Alemania presentó una propuesta de «Brújula Estratégica» con el fin de coordinar las sinergias de las distintas iniciativas y «operacionalizar» el nivel de ambición establecido (27) . Según el Alto Representante, Josep Borrell, la «Brújula Estratégica» estaba diseñada para responder a tres preguntas: «A qué retos y amenazas nos enfrentamos, cómo podemos agrupar mejor nuestros activos y cuál es la mejor manera de proyectar la influencia de Europa como actor regional y global» (28) .
Según Marl Leonard y Jeremy Shapiro, Europa no dispone de recursos para ser más autónoma de Washington. Los países europeos son cada vez más vulnerables a la presión externa que les impide ejercer plenamente su soberanía. Esta vulnerabilidad amenaza su seguridad, su salud económica y la libertad de acción diplomática de la UE, y permite que otras potencias le impongan sus predicamentos. Para mantener su independencia en un mundo de competencia geopolítica, la Unión debería abordar los desafíos de seguridad y económicos interrelacionados que otros Estados presentaban, sin abandonar su apoyo a un orden basado en las normas jurídicas comunitarias y en la alianza trasatlántica. Ello implicaría lograr un nueva «soberanía estratégica», y aprender a pensar y actuar como un poder geopolítico autónomo (29) .
Una muestra clara de la interrelación entre seguridad y economía es la dependencia de la mayoría de los países europeos del suministro del gas y el petróleo ruso, que Vladimir Putin está utilizando como chantaje a los Estados miembros de la UE por su condena de la agresión de Rusia a Ucrania. Estos Estados —especialmente Alemania— han vivido cándidamente de espaldas a la realidad estratégica. Han prosperado económicamente durante años importando energía rusa barata y —como la cigarra— no se han preocupado de diversificar las fuentes de suministro. Ahora son víctimas de la prepotencia rusa y se ven políticamente presionadas para que cesen de ayudar a Ucrania (30) .
Con el fenómeno de la globalización, Europa ha perdido protagonismo y ha pasado a ser —en el mejor de los casos— un actor más en la escena internacional. En su discurso de toma de posesión como ministro de Asuntos Exteriores, Josep Borrel dijo que, si se hubiera dormido en 2006 y despertado en 2018 no se habría imaginado que Estados Unidos se hubiera convertido en el adalid del proteccionismo y China en defensor del libre comercio. Tampoco habría creído que Gran Bretaña optaría por el Brexit. No hubiera podido creer que quienes, desde hacía décadas, vivían en sistemas totalitarios y miraban a la UE con esperanza, tuvieran hoy como referentes a «democracias dirigidas» o autoritarias, porque la Unión había dejado de ser un modelo atractivo para ellos. La decadencia de la Unión se produce en un contexto más amplio en el que han surgido en Eurasia centros de poder no pro-europeos como China y Rusia, y todo ello agravado por la amenaza constante del terrorismo yihadista y el creciente vacío que se asienta en nuestro vecindario oriental y meridional, con un arco de tensiones que iban de Ucrania hasta Libia y la franja del Sahel (31) .
Según Borrell, los Estados europeos no podían adoptar una actitud de meros observadores ante los retos de seguridad de carácter global. Aunque la OTAN siguiera siendo el pilar principal de la defensa colectiva de la UE, debería ésta aumentar sus gastos de defensa, crear su propio Ejército y desarrollar capacidades europeas para rechazar las amenazas híbridas como los ciberataques o las fake news, que propagaban los movimientos antieuropeos aliados de potencias extranjeras (32) . Ya en 2016, Joaquín Almunia dijo que, entre los mayores desafíos a los que debería enfrentarse la UE se encontraba la estrategia común en materia de seguridad y defensa. Sólo una Unión segura de sí misma y de su proyecto futuro podría volver a resultar atractiva (33) .
En este contexto se inició en 2020 la elaboración de la «Brújula Estratégica para la Seguridad y la Defensa de la UE», que se ha desarrollado en paralelo con la redacción de un nuevo «Concepto Estratégico de la OTAN». Sin embargo —como ha señalado Selas—, mientras el concepto estratégico es un instrumento que la OTAN lleva ya siete décadas utilizando y que se ha ido perfeccionando por experimentación práctica, la brújula estratégica es una absoluta novedad dentro de la UE y no cuenta con antecedentes. Los objetivos son similares: seguridad colectiva, gestión de crisis y seguridad cooperativa en el concepto, y gestión de crisis, capacidades defensivas y partenariado. Eb la Brújula La principal diferencia radicaba en que entre los medios de disuasión de la Alianza figura la fuerza nuclear, elemento que no podía aparecer en la brújula al ser Francia el único Estado miembro que dispone de este armamento También son diferentes los términos utilizados en uno y otro. El art. 5 del Tratado de Washington es mucho más contundente que el art. 42.7º Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007).
La centralidad en la tarea de la seguridad colectiva en el concepto y la falta de referencias al respecto en la brújula ilustran a la perfección la diferencia esencial en cuanto al contenido de ambos documentos. Las tareas definidas en el concepto son las esenciales de la OTAN en cuanto tal, su razón de ser, mientras que las incluidas en la brújula son sólo una parte de las de la UE. La importancia para la Alianza del concepto es fundacional, mientras que, a través de la brújula, la Unión está innovando en el ámbito de la seguridad y la defensa. Aunque una y otra se muevan en parámetros similares en cuanto a las necesidades de seguridad, las disonancias generadas por los distintos intereses nacionales y condicionamientos geopolíticos de los Estados miembros que no lo son de ambas Organizaciones, plantean situaciones complejas que han llegado a cuestionar la compatibilidad del avance de la UE en materia de seguridad y defensa con la cobertura suministrada por la OTAN.
La coordinación entre las dos Organizaciones ha dejado de ser una opción para convertirse en una necesidad. La eficacia en la asignación de recursos limitados es una de las razones principales para establecer esa coordinación, sincronizando el ciclo de capacidades e invirtiendo de manera inteligente y armonizada en proyectos de interés común. La complementariedad es clave. A juicio de Selas, nada puede ayudar más a un desarrollo armónico de la defensa europea que seguir las líneas estratégicas coordinadas con las de la Alianza, en el convencimiento de que una Europa más fuerte en defensa refuerza a la OTAN y viceversa (34) .
El 4 de abril de 2022, la UE aprobó la «Brújula Estratégica» de la Unión. Según Borrell, la guerra de Rusia contra Ucrania demostró que Europa estaba aún más amenazada de lo que pensábamos y, gracias a la brújula, dispondremos de un plan que nos permitirá dar un verdadero cambio radical en el ámbito de la seguridad y la defensa de la UE. Ahora tenemos que ponerlo en práctica íntegra e inmediatamente. Sabemos que el entorno estratégico de Europa está empeorando con gran rapidez, pero no siempre nos hemos servido de ese conocimiento. También hemos expresado a menudo nuestro deseo de que la UE se transforme en un actor más fuerte en materia de seguridad y defensa, pero no siempre hemos actuado en consecuencia.
Los 27 ministros de Estados miembros de la UE han adoptado la requerida «Brújula Estratégica». La guerra de Ucrania ha acentuado aún más la necesidad de un cambio radical en la seguridad y la defensa de la Unión. El objetivo de la Brújula es precisamente encontrar la forma de lograrlo en la práctica. En un mundo dominado por la política de poder, la UE necesitaba hablar la lengua del poder e incrementar su capacidad de actuación colectiva. Todo lo que ha sucedido desde entonces no ha hecho sino reforzar este argumento. Nadie niega hoy día que necesitemos capacidades sólidas y la voluntad de utilizarlas frente a todo el espectro de amenazas que nos acechan.
La Brújula es un documento muy completo organizado en torno a cuatro líneas de trabajo principales: actuar con más rapidez y firmeza cuando se produzca una crisis, garantizar la seguridad de nuestros ciudadanos frente a amenazas que cambian continuamente, invertir en las capacidades y tecnologías que necesitamos, y trabajar de manera asociativa para alcanzar los objetivos comunes. La Brújula cuenta con un plan concreto de despliegue rápido, que nos permite desplegar hasta 5.000 efectivos para distintos tipos de crisis, en función de los diferentes escenarios. También aumentaremos la disponibilidad de nuestras fuerzas mediante ejercicios reales periódicos, mejoraremos nuestros mecanismos de mando y control, y promoveremos una toma de decisiones más rápida y flexible.
Ampliaremos nuestra capacidad para combatir las ciberamenazas, la desinformación y las injerencias extranjeras, e incrementaremos la inversión en los elementos de apoyo estratégico necesarios y en capacidades de nueva generación. Todo ello hará que la UE sea un garante de seguridad para sus ciudadanos más capaz no sólo para sus ciudadanos, sino también un socio más fuerte a escala mundial, en cooperación con la OTAN y con la ONU en pro de la paz y la seguridad internacionales. La Comisión elaborará un informe sobre las lagunas existentes en materia de defensa y presentará propuestas sobre cómo colmarlas. Aceleraremos nuestro trabajo sobre ciberataques, amenazas híbridas, injerencias extranjeras y manipulación de la información. Si una guerra abierta en nuestro continente —se ha preguntado Borrell— nos obliga a actuar y a convertirnos en un verdadero actor de seguridad, ¿cuándo lo haremos? (35) .
Bueno, bonito y barato. La música suena bien en una coherente exposición académica. Ahora habrá que ver como se inserta en la realidad. A diferencia de la OTAN, que lleva décadas elaborando su concepto estratégico —con sus éxitos y sus fracasos—, la UE parte prácticamente de cero, y necesitará seguir actuando bajo el manto protector de la OTAN y de Estados Unidos, al carecer de la potencialidad y las capacidades suficientes para establecer una estrategia autónoma. En política exterior ha crecido su irrelevancia ante las insuficiencias de la PCSD. Los Estados miembros han abandonado sus antiguas zonas de influencia en el Próximo Oriente, y Europa se halla rodeada de un «anillo de fuego» que se extiende desde Siria e Irak hasta Libia, pasando por Yemen, pero está ausente de la gestión de las crisis por las que atraviesan estos países que estuvieron en su día bajo su dominio (36) . Según Mark Laonard, la UE tiene que desarrollar planes para asegurar la soberanía estratégica para resolver los problemas diplomáticos y de seguridad más sensibles, que van de las amenazas de Rusia y China a los potenciales barriles de pólvora colocados en Siria, África o los Balcanes. La Unión requiere nuevos mecanismos para ejecutar su agenda y un liderazgo competente, que inspire confianza a sus Estados miembros. Si la UE pone sus importantes activos al servicio de una agenda estratégica, podría convertirse en un jugador en el mundo multipolar, en vez de ser juguete en manos de otras potencias (37) . Para Luis Simón, los Estados de Europa Oriental miembros de la OTAN —más atlantistas que europeístas— ven en Estados Unidos su principal garantía frente a Rusia, pero el gradual proceso de retirada militar norteamericana de Europa —ahora detenida por la guerra de Ucrania— le debería llevar a reconsiderar su postura y a contribuir a la formación de una defensa europea propia, aunque vinculada y en gran medida dependiente de la OTAN. La Unión no tendría que ser objeto de poder, sino convertirse en un sujeto más del mismo. Para lograrlo, es fundamental mantener la cohesión europea para hacer frente a la presión de las distintas potencias, antiguas o emergentes (38) .
III. Consecuencias de la Cumbre de la OTAN en Madrid
El fenómeno de la globalización, la emergencia de Rusia y de China como poderes hegemónicos y el abandono creciente de la presencia militar estadounidense en Europa y el traslado de su centro de interés del Océano Atlántico al Indo-Pacífico, provocaron un ambiente de crisis, tanto en la OTAN como en la UE. Sin embargo, con la invasión de Ucrania por parte de Rusia, Putin ha logrado —muy a su pesar— lo contrario de lo que pretendía: el resurgimiento de una y otra. Debilitada la UE con el abandono de Gran Bretaña —única potencia nuclear junto con Francia— y la OTAN por las discrepancias entre Estados Unidos y los demás Estados miembros —Donald Trump llegó a considerar el abandono de la OTAN por parte de su país—, llevaron al demoledor comentario de Emmanuel Macron de que la Alianza estaba en un estado de «muerte cerebral». La agresión rusa a Ucrania ha provocado el resurgimiento de ambas Organizaciones. La OTAN ha mantenido política y logísticamente al Gobierno de Vladimir Zelenski mediante el suministro de armamento —quizás no todo lo intenso que sería necesario— y la UE ha roto su tradicional política de neutralidad, al facilitar y financiar el suministro de armamento a Ucrania y aplicar estrictas sanciones s Rusia, pese al efecto negativo para los Estados miembros.
En el plano estratégico, tanto la OTAN como la UE han rediseñado respectivamente —y de forma paralela— sus conceptos estratégicos, para hacer frente a la grave agresión de Rusia contra Ucrania. Según Vicente Palacio, la UE de la Defensa está entrando en un nuevo momento de la verdad en un entorno geopolítico en rápida transformación Acontecimientos como el Brexit o la lamentable retirada d Estados Unidos y sus aliados de la OTAN de Afganistán apuntaron a la necesidad de que la Unión tomara las riendas de su propia seguridad y defensa.. Sin embargo, el momento europeo parece haberse ralentizado y dado paso a un momento OTAN. La cuestión de una Unión de la Defensa resulta inseparable de la del narco proporcionado por la Alianza Atlántica. Desde la UE, la cuestión de su propia defensa es indivisible de su relación con la OTAN y con Estados Unidos. La invasión de Ucrania dio lugar a anuncios de aumentos presupuestarios en Defensa, —siendo de especial relevancia el de Alemania, que aumentó al 2% el gasto defensivo en relación con su PIB— a una respuesta coordinada sin precedentes, o a nuevas solicitudes de adhesión, como las realizadas por Finlandia y Suecia, o la incorporación de Dinamarca a la estructura militar de la Organización.
La pregunta de Palacio sobre si más OTAN supondría menos UE planteó en la Cumbre de Madrid — con una Alianza claramente expansiva— un reto para la Unión a la hora de decidir sobre su nivel de ambición y el espacio para su propio crecimiento. Una tarea fundamental es poner en claro las áreas de complementariedad entre ambas organizaciones, las convergencias y las divergencias. La OTAN y la UE son espacios muy conectados, si bien son heterogéneos y no existe una compatibilidad perfecta entre ambos. Existen incluso elementos de interferencia en muchos aspectos respecto a las capacidades, aspectos técnicos y operativos y —sobre todo— la financiación. Pero el gran problema es el encaje de las grandes visiones estratégicas entre la UE y Estados Unidos, con respecto, a Rusia, a China o al manejo de las nuevas amenazas de seguridad. ¿Es aceptable y deseable una dependencia de Europa de Estados Unidos en ámbitos tecnológicos y de defensa claves, a cambio de seguir disfrutando de un cierto paraguas de seguridad vital? ¿Cómo manejar posibles divisiones internas dentro de la UE en relación con ciertos posicionamientos estadounidenses?
La defensa de Europa es indivisible porque existe una interdependencia muy fuerte. Por eso sería conveniente una mayor compenetración con países situados fuera del ámbito de la UE —Balcanes, Turquía— o que no son miembros de la UE ni de la OTAN —Ucrania, Georgia—. Hay otros factores difíciles de calibrar como son el desenlace final de la guerra de Ucrania, la evolución de las relaciones con China y el (39) Indo-Pacífico o el papel que cobren otras amenazas existenciales como el cambio climático, el terrorismo o el ciber-crimen. La modernización de las capacidades europeas debería llevarse a cabo de acuerdo con los criterios de gastar inteligentemente —de acuerdo con las necesidades comunes— y de gastar europeo —sin prolongar la dependencia de Estados Unidos—.
La cuestión de fondo es si la UE será capaz de construir una verdadera Unión de Defensa Europea que sea reflejo de una autonomía estratégica, en otras palabras, si podrá alguna vez emanciparse estratégicamente de Estados Unidos. A este respecto, la Brújula Estratégica supone un paso modesto en esa dirección. En todo caso. Los europeos tendrán que ponerse de acuerdo en torno a una visión común del contexto político, el incremento y coordinación de capacidades y el acompasamiento de las dinámicas de los 27 con las de la OTAN. Es esencial la sustitución de la regla de la unanimidad por la de la mayoría cualificada en el Consejo como la mejor vía posible parta desatascar los bloqueos y hace posibles los avances.
Para que la UE pueda avanzar en estas líneas se requieren tres requisitos fundamentales: voluntad política, adecuada financiación y coordinación. La guerra de Ucrania ha sido el revulsivo que ha provocado, tanto en la UE como en la OTAN, el resurgimiento de la voluntad de hacer frente a la agresión rusa y a las latentes amenazas chinas. Habrá que ver cuánto dura esta determinación y si no se verá quebrada el próximo invierno cuando los europeos sufran las consecuencias de las duras sanciones aplicadas a Rusia y el bloqueo por parte de ésta del suministro de gas y petróleo. Es de temer que surjan los pasteleos terceristas tipo Macron, que mantengan que habría que encontrar una fórmula de paz para poner fin al conflicto sin que Putin perdiera la cara.
La necesidad de aumentar los gastos de defensa en los países europeos es ineludible y ello afecta igualmente a la OTAN y a la UE. A la mayoría de los países europeos le ha ido muy bien tener unos bajos presupuestos de defensa y que el Tío Sam corriera con los gastos. Desde que en 2014 la Conferencia de la OTAN celebrada en Gales fijó como objetivo que todos los países miembros —salvo Islandia— gastaran en la defensa el 2% de su PIB, sólo ocho países ha cumplido con el compromiso, figurando España en penúltimo lugar con el 1.01% . Como ha señalado Félix Arteaga, todos los Gobiernos tienen miedo a gastar en defensa por no ser popular. «Todo el mundo está a favor de la defensa pero, cuando se habla de invertir, la gente prefiere que se invierta en otras cosas». Se ha volado poco para que los motores trabajaran menos y no hubiera que hacer reparaciones, o que los depósitos de munición estuvieran bajo mínimos para gastar menos y el resultado ha sido un Ejército «a medio gas». Además la distribución del gasto es inadecuadas: 62.21% en personal, 22.75% en equipamiento, 16.4% en mantenimiento y 0.73% en infraestructuras (40) .
El 28 de junio, el Congreso aprobó una moción presentada por el PP que instaba al Gobierno a impulsar el desarrollo de la defensa común en el marco de la UE y en complementariedad con la OTAN, y a garantizar una adecuada financiación de la defensa llegando al 2% del PIB antes de 2030. En opinión de Araceli Mangas, la agresión rusa a Ucrania le ha venido bien a la OTAN para revitalizarse y anestesiar la ansiada autonomía estratégica de la UE. La Brújula Estratégica de la Unión configura la política común de defensa bajo la dirección de la OTAN, reflejando impotencia y subordinación a Estados Unidos. «La UE, todavía hoy, expresa esa complementariedad, mientras que nunca ha habido reciprocidad de la OTAN hacia la UE para guardar coherencia y servir a objetivos europeos» (41) . Lo cierto es que la UE sigue dependiendo para su seguridad de la OTAN y del paraguas norteamericano, y dejó de existir el mismo grado de confianza que existía antaño (42) . No obstante, la Cumbre de Madrid ha contribuido a mejorar las relaciones entre las dos Organizaciones.
El tercer requisito es el de la coordinación. Resulta curioso comprobar que la suma de las capacidades individuales de los Estados miembros de la OTAN es superior a la capacidad de Rusia o de China. Sin embargo, estas capacidades no se pueden concentrar en una capacidad global de la Alianza por las duplicidades, incompatibilidades y rivalidades que se producen entre los socios. Donde mejor se puede aprecias esta laguna es en la adquisición de equipos y armamento. Si, en vez de actuar los Estados cada uno por su cuenta, coordinaran entre si su actuación, los socios podrían hacer grandes pedidos a los suministradores y obligarles a reducir los precios. Los Estados miembros deberían asimismo colaborar en la fabricación de equipos y armamento en Europa en vez de competir entre ellos. Se debería llegar a una distribución de funciones y a fomentar la especialización. Por ejemplo, el Estado A podría especializarse en construir aviones, el B tanques, el C buques, el D helicópteros, el E munición…etc, y todos los socios deberían comprometerse a comprar y utilizar este material en vez de comprárselo a Estados Unidos, y menos a Rusia, como ha hecho la desleal Turquía de Erdogan. Es cierto que cierto tipo de material sólo se podría conseguir en Estados Unidos, pero la mayor parte de él o la munición podría ser fabricada en Europa. La industria de construcción militar de Alemania, Francia, Italia o España es en muchos dominios comparable a la norteamericana..
La Cumbre de la OTAN en Madrid ha sido un gran éxito internacional para España, aunque nuestro país no haya conseguido que se consagren satisfactoriamente en el nuevo concepto estratégico sus principales prioridades: la potenciación del flanco Sur de la Organización y la cobertura explícita de Ceuta y Melilla por el paragua protector del art. 5 del Tratado de Washington. La afirmación acerca de la «fuerza y determinación de la Alianza para defender cada centímetro de territorio aliado, preservar la soberanía e integridad territorial de todos los aliados, y prevalecer contra cualquier agresor» (43) ayuda, pero no es plenamente satisfactorio.
Amén de hacer adoptado el nuevo concepto estratégico de la Alianza —en el que se ha dejado constancia de que Rusia es considerada como «la amenaza más importante y directa para la seguridad de los aliados y para la paz y estabilidad en el área euroatlántica»—, la Organización ha abierto la puerta a la incorporación de Finlandia y Suecia, ha presionado a sus socios para que cumplan el compromiso de dedicar un mínimo del 2% del PIB a sus presupuestos de Defensa, y ha establecido pautas de colaboración con la UE desde una situación de primacía (44) .
Aunque la OTAN y la UE coincidan en muchas cosas, es fundamental situar a las dos Organizaciones en su verdadero contexto. La OTAN es una Organización militar con actuaciones colaterales en los ámbitos político y económico. La UE es una Organización política y económica con intervenciones ancilares en materia de seguridad y defensa. Tan absurdo sería pretender que la OTAN realizara una labor predominantemente política y económica, como que la UE lo hiciera en el ámbito militar. En el plano de la seguridad y defensa, la OTAN tiene prioridad, tanto por historia y vocación, como por la posesión de los medios militares necesarios de los que la UE por ahora carece. Los intereses políticos de la UE no siempre coinciden con los de Estados Unidos y hay que dejar un cierto margen de acción en conflictos regionales, subregionales o locales que no interesen allende el Atlántico y, por ello, la Unión debe tener su propio Ejército, por reducido aunque éste siempre necesitará de la cobertura logística de la OTAN. La Brújula ha incluido plan concreto de despliegue rápido de una fuerza de hasta 5.000 efectivos. Cabe concluir con Manuel Salas, que el Concepto de la OTAN y la Brújula de la UE son caras de una misma moneda: la seguridad y defensa europeas (45) .
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