Escribo estas líneas a pocas horas de finalizar el anual Congreso Tributario, cita y referencia obligada dentro del programa de formación continua del Consejo para todo tributarista —y para el que no lo es tanto—, dirigido por la mano experta de nuestro compañero Manuel Baeza, que nos ha llevado en esta ocasión hasta Córdoba… ahí es nada.
Se preguntará el lector la razón de la mención del evento, y, aunque no precisa de motivo alguno —la cita—, pues se justifica por la importancia del encuentro, cabe decir que durante el mismo, dentro del interesantísimo programa que nos tenía preparado su director, fue objeto de tratamiento —sólido, como nos tiene acostumbrados nuestra también compañera Sandra González de Lara— un tema que guardaba especial relación con el título y contenido de estas líneas. La ponente nos situó ante el problema —iba a calificarlo de actual, pero en realidad es recurrente, por lo que más adelante diré— de la doble instancia en materia de sanciones administrativas y el tratamiento del mismo por reciente Jurisprudencia del Tribunal Supremo —sentencias de la Sala Tercera de 25 de noviembre de 2021—, a la luz de la importante sentencia del TEDH de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti Iglesias c. España.
No me atreveré a profundizar en una cuestión no desprovista de múltiples aristas y matices, sobre la que exhaustiva y brillantemente —como podrá comprobar todo aquél a quien mueva la curiosidad una vez que el Servicio de Publicaciones del Consejo lo ofrezca al conocimiento general de la Carrera— ha reflexionado ya Sandra González de Lara, más allá, eso sí, de poner en necesario antecedente al lector, y responder así a la pregunta que antes me servía de nexo entre el recordatorio y el tema de las presentes líneas.
En dicha sentencia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró que el señor Saquetti Iglesias no gozó de derecho a la doble instancia, como correspondía a criterio del Tribunal, conforme a lo que establece el artículo 2.2 del Protocolo no 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950), habiendo incurrido España en vulneración del mismo al no garantizar el derecho a un doble grado jurisdiccional en materia penal en el caso concreto, sí han leído bien… «en materia penal».
En dos supuestos similares posteriores —el de la sentencia Saquetti se trataba de la revisión jurisdiccional en única instancia de una sanción impuesta por la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Economía, por no haber declarado medios de pago (dinero en metálico) que pretendía retornar a su país entre sus pertenencias, mientras que el supuesto, o dos sentencias del Pleno de la Sala Tercera, de 25 de noviembre de 2021, que resuelven sendas casaciones, en relación con dos sanciones por descarga de mezclas oleosas prohibidas en el mar, de un buque a otro, sanciones administrativas en todos los casos— en idéntica situación procesal, esto es, recurso contencioso frente a resolución administrativa sancionadora ante una Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tribunal Superior de Justicia —Madrid—, que resuelve en única instancia, la Sala Tercera concluye que el recurso de casación, —cuyo fundamento e inspiración se ha buscado en la idea del «certiorari» anglosajón—, sirve a los efectos de satisfacer la exigencia de doble instancia jurisdiccional que impone el protocolo no 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950).
En definitiva, como primera conclusión, aviso del TEDH al legislador español, a propósito de la garantía de la doble instancia en concretos terrenos —en materia sancionadora— e intento de la Sala Tercera de acomodar herramientas procesales extraordinarias a las exigencias del TEDH en supuestos para los que tal vez no estuvieran pensadas. Hasta aquí la razón de la cita.
Todo esto acaece durante el proceso de tramitación de los famosos anteproyectos de ley de medidas de eficiencia en diferentes ámbitos de la Administración de Justicia —organizativo, procesal y digital—. A los efectos que nos conciernen ahora, atenderemos ahora al de medidas de eficiencia procesal, que, desde el pasado día 12 de abril, es ya proyecto de ley, junto con el organizativo.
El proyecto de ley de medidas de eficiencia procesal puede ser cualquier cosa menos eficiente en el terreno de la jurisdicción contencioso-administrativa
Y cabe decir que el proyecto de ley de medidas de eficiencia procesal puede ser cualquier cosa menos eficiente en el terreno de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues, fuera de la introducción de la figura de la sentencia oral en determinados supuestos, se limita a meros retoques cosméticos, a adaptaciones a nuevas exigencias de la digitalización.
Así tuvo la oportunidad de informar la Asociación Profesional de la Magistratura en los trabajos que, dirigidos por el Consejo General del Poder Judicial, pretendían ofrecer vías de reforma y mejora de las herramientas procesales que utilizamos todos los días en el ejercicio ordinario de nuestra alta función, allá por la Semana Santa del año 2020, o tal vez algo después —en pleno proceso de confinamiento por aplicación de las medidas adoptadas en el primer estado de alarma—, cuando se trataba de un mero borrador de anteproyecto.
Por desgracia no puede decirse que el paso de anteproyecto a proyecto de ley haya incorporado nada de lo que desde la asociación informamos. Sentencias orales, retoques de adaptación a un medio telemático de funcionamiento y algunas cuestiones específicas en el terreno del procedimiento abreviado es el balance y resumen de lo que desde el Gobierno se entiende por una Jurisdicción contencioso-administrativa eficiente, a la altura de los retos que el control de la actividad de las Administraciones públicas impone en este siglo XXI, cuando prácticamente ha transcurrido ya un cuarto del mismo.
Y sin duda habría sido ésta una magnífica ocasión para emprender una reforma seria y en profundidad de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998), transcurridos ya más de veinte años de su vigencia.
La implantación y experiencia de los Juzgados de lo contencioso-administrativo en 1999, ha sido la historia de un éxito orgánico y procesal, y hora es ya, como por otra parte vienen reclamando los Presidentes de Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia desde, al menos, mayo de 2017, de acometer la introducción de la doble instancia en lo contencioso-administrativo, única jurisdicción que propiamente no la tiene. Es necesaria una racionalización del régimen de competencia objetiva entre los órganos unipersonales y los colegiados, que por otra parte tampoco tiene en cuenta siempre el diferente carácter y naturaleza, uni o pluriprovincial, de las Comunidades Autónomas.
Al día de hoy las Salas de lo contencioso-administrativo son órganos de instancia, de apelación y de casación, conformando una situación que cabe calificar de desquiciante. Cierto es que la Sala Tercera tiene del mismo modo una naturaleza dual, en tanto que órgano jurisdiccional llamado a controlar al Consejo de Ministros, así como al Consejo General del Poder Judicial, en instancia y, como órgano de casación, si bien la situación en modo alguno es comparable entre las salas territoriales y la Sala Tercera.
Menor respeto ha tenido el paso del tiempo por la regulación de la nueva casación. Sin duda era un reto su implantación, y debió ir acompañada de la real introducción de la doble instancia, residenciando la primera en los Juzgados de lo contencioso-administrativo, con una apelación general, y no sometida a la tiranía de la cuantía. No fue así. Y tampoco se tuvieron en cuenta problemas que el paso del tiempo pondría de manifiesto, como sucede con la reiteración de recursos de casación en asuntos sustancialmente iguales. Fue peor lo que se hizo sobre la casación autonómica —o lo que no se hizo, pues no se hizo nada—, dejando su configuración y contenido a las diferentes Salas en lo que durante un tiempo fue una situación sólo comparable al episodio bíblico de la confusión de lenguas.
La introducción de la figura de los tribunales de instancia, uno de los estribos en que descansa el modelo de Servicio Público de Justicia —que no Administración de Justicia— objetivo de política legislativa de este Gobierno en materia de Justicia, favorece la efectiva conformación de una Jurisdicción contenciosa asentada sobre la doble instancia y la racionalización del régimen de competencias entre órganos jurisdiccionales. Tales medidas, junto con una apelación no sujeta a la convención de la cuantía y una revisión de la casación contenciosa —dotando de contenido legislativo a la que se ha venido a llamar autonómica—, son condiciones imprescindibles para una Jurisdicción contencioso-administrativa eficiente. Todo lo demás son fuegos de artificio y parches.
Aún estamos a tiempo… aprovéchenlo quienes tienen la obligación de ofrecer al ciudadano una justicia de calidad también en lo contencioso-administrativo; quizás, y como se ha puesto de manifiesto en los últimos tiempos, una de las más necesitadas de atención. Veremos…