Desde que el concepto de «clúster» fuera popularizado por el economista Michel E. Porter en 1990, en su libro «La ventaja competitiva de las naciones» (1) , la existencia de grupos geográficamente próximos de compañías interconectadas e instituciones asociadas, en un campo particular, vinculadas por características comunes y complementarias, se considera un motor económico de la región donde se instalen, que aprovecha las sinergias entre las empresas conexas para potenciar las capacidades de todas ellas y mejorar la eficiencia de sus respectivas actividades. Este concepto económico, sin embargo, no ha ido acompañado de un correlato jurídico en España hasta tiempos muy recientes. Ciertamente, a través de figuras asociativas, fundaciones o centros tecnológicos, por ejemplo, en el País Vasco (2) , se ha articulado la colaboración público-privada para el fomento de dichos grupos de compañías, pero sin responder a un modelo jurídico acabado que tome en consideración la proximidad geográfica y su asentamiento territorial como elemento determinante para la gestión colectiva de los intereses concernidos.
I.
Ley 15/2020, de 22 de diciembre, de las áreas de promoción económica urbana
Este enfoque holístico del fenómeno económico es aquel al que responde la Ley del Parlamento de Cataluña 15/2020, de 22 de diciembre (LA LEY 25784/2020), de las áreas de promoción económica urbana (APEUs), promulgada hace ya más de un año.
Con la creación de esta nueva figura jurídica, el legislador catalán pretendía, como señala la parte expositiva de la norma, alcanzar el ambicioso objetivo de superar los obsoletos, desfasados y poco exitosos modelos de la colaboración público-privada para la gestión de los clústeres, que se encontraban sumidos en una profunda crisis como consecuencia de, entre otros factores, la ausencia de un marco legal que garantizase la cooperación y participación de todos los sectores y los agentes de la zona; la preeminencia del voluntarismo en su financiación que, además, era excesivamente dependiente de las aportaciones públicas; o la falta de representatividad de los agentes implicados debido al bajo índice de asociacionismo y a la escasa participación de los grandes operadores industriales, comerciales o de servicios.
En este contexto, se buscó articular en Cataluña un nuevo modelo de asociacionismo público-privado más flexible y que fuera adaptable a las distintas necesidades y realidades del territorio con el fin de conseguir dinamizar y revitalizar los espacios en los que se concentran actividades industriales, comerciales o de servicios.
Fue así como la Generalitat de Cataluña dictó esta Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020), en vigor desde el 13 de enero de 2021, al amparo de las competencias que le atribuye la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006); en materia de comercio y ferias, de turismo, de industria, y de promoción de la actividad económica; y que, a pesar del poco tiempo desde su entrada en vigor, ya ha sido objeto de modificación por el Decreto-ley 3/2021, de 12 de enero (LA LEY 263/2021), para mejorar la redacción del procedimiento de delimitación de las APEUs cuando la iniciativa para constituir estas áreas corresponde a los ayuntamientos.
La integración de esta nueva herramienta en nuestro ordenamiento jurídico recibió el respaldo definitivo mediante la Resolución de 17 de septiembre de 2021 (LA LEY 22898/2021), de la Secretaría General de Coordinación Territorial del Ministerio de Política Territorial, por la que se publicó el Acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, en relación con la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020); y en el que, con pequeños matices para la futura modificación del texto normativo, ambas partes coincidieron en considerar resueltas las discrepancias manifestadas hasta el momento, lo que fue comunicado al Tribunal Constitucional.
Con la iniciativa legislativa citada se incorporan al ordenamiento jurídico catalán las APEUs, que, cabe recordar, son zonas geográficas urbanas continuas y previamente delimitadas de uno o varios municipios en las que se desarrollan actividades económicas a través de la integración de diversos locales situados dentro de su ámbito para la consecución de fines de interés general.
II.
¿Qué son las APEUs?
Estas áreas, por tanto, se configuran un nuevo sistema de colaboración público-privado entre la Administración local, otras Administraciones Públicas y el sector privado, con el objetivo de modernizar, innovar y promocionar determinadas zonas urbanas; mejorar la calidad del entorno urbano mediante actuaciones sostenibles; consolidar el modelo de ciudad compacta, compleja y cohesionada y medioambientalmente eficiente; e incrementar la competitividad de las empresas, favoreciendo la creación de empleo.
Podrán impulsar la creación de una APEU, los titulares de los locales de la zona, las asociaciones empresariales territoriales de la zona y los ayuntamientos del municipio en el que se quiere delimitar el área
La iniciativa para poner en marcha su delimitación y constitución puede realizarse alternativamente de tres maneras distintas. La primera vía para impulsar la creación de una APEU es por medio de las personas que acrediten ser titulares del derecho de posesión del 25%, como mínimo, de la totalidad de los locales de la zona y que, a su vez, representen el 25%, como mínimo, del sumatorio de la totalidad de los votos de los que dispone cada uno de los titulares del derecho de posesión de los locales incluidos dentro del ámbito de la APEU.
En segundo lugar, puede asumir la iniciativa cualquier asociación empresarial territorial de la zona en la que se pretende delimitar el área y que haya desarrollado su actividad en esta zona durante un período mínimo ininterrumpido de cinco años.
Finalmente, la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020) también habilita a los ayuntamientos del municipio en el que se quiere delimitar el área si cuentan, como mínimo, con el informe favorable de una de las organizaciones empresariales territoriales representativas de la zona afectada.
Resulta fundamental, como paso previo, realizar las tareas preparatorias de coordinación y averiguación que resulten necesarias para identificar y situar perfectamente los locales que vayan a integrarse en la APEU. Estos locales, a efectos de la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020), se definen como parte de un edificio o el edificio entero, siempre que cuenten con acceso directo desde la vía pública, y en ellos se ejerza o sea susceptible de ser ejercida una actividad económica empresarial. En estos locales los derechos y obligaciones de los sujetos intervinientes se establecen en proporción a la superficie construida catastral de cada establecimiento y local incluido en el área.
Sin embargo, no todo local que reúna las anteriores condiciones debe incluirse en el área, ya que el legislador se refiere expresamente a los titulares de los derechos de posesión de estos locales, lo que, en la práctica, incluye en la APEU al arrendatario del local como titular de la actividad económica pero deja fuera del área a los arrendadores de estos locales, que únicamente podrán participar en la APEU por su condición de propietarios de los locales vacíos no arrendados o en los que directamente desarrollen la actividad.
Además, baste indicar que también tiene la consideración de local el solar sin edificar con capacidad de admitir una edificación en la que sea posible desarrollar cualquier tipo de actividad económica empresarial. Pero no se entienden como locales para la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020) aquellos en los que se realizan actividades sin ánimo de lucro, al no ejercerse en ellos una actividad empresarial, los espacios en los que se desarrolle un uso que se destina al aparcamiento gratuito de vehículos, ni los locales y equipamientos de titularidad pública (salvo que el titular solicite expresamente su inclusión).
Una vez identificada la iniciativa para impulsar la APEU, el primer paso para su constitución es presentar ante el ayuntamiento competente un proyecto de delimitación de la APEU que debe incluir aspectos fundamentales como son, a título de ejemplo, la identificación de las personas que ejercen la iniciativa; la acreditación de la titularidad de los derechos de posesión de los locales; los planos a escala identificando la delimitación de la zona; el proyecto de estatutos de la entidad gestora a la que nos referiremos posteriormente; el plan de actuación que incluya una memoria económica; la propuesta de convenio a suscribir entre el ayuntamiento y la entidad gestora; o la memoria justificativa de la delimitación de la APEU.
Este proyecto de delimitación de la APEU es probablemente el hito más importante por parte de quienes ejercen la iniciativa para constituir el área, habida cuenta de que la calidad y acierto de esta documentación (que no sólo es de carácter técnico sino que también incluye una importante parte jurídica) marcará la facilidad y el éxito en el devenir del subsiguiente procedimiento para aprobar definitivamente la APEU e, incluso, su gestión y el desarrollo por parte de la entidad gestora para el desarrollo de las actividades que tiene encomendadas con el fin de aumentar la competitividad en la zona, evitar situaciones de degradación y ofrecer un mejor nivel de servicios y de calidad del entorno.
Además, el período de duración de las medidas incluidas en el proyecto de delimitación de una APEU no puede ser inferior a tres ni superior a cinco años, si bien el convenio a suscribir entre el ayuntamiento y la entidad gestora una vez constituida la APEU puede ser expresamente prorrogado por un plazo adicional no superior a cuatro años.
A continuación (y sin perjuicio de ciertas especialidades procedimentales cuando la iniciativa para delimitar un área la ejerce el ayuntamiento) se pone en marcha un procedimiento típicamente administrativo que incluye grosso modo la verificación de la solicitud presentada con la documentación que se acompañe; una fase de aprobación inicial del proyecto; constitución de un grupo de trabajo paritario integrado por representantes del ayuntamiento y de los solicitantes del área; sometimiento de la APEU a trámite de información pública; propuesta de un Texto Refundido del proyecto; sometimiento de dicho texto a votación de todas las personas titulares del derecho de posesión de los locales; publicación por el ayuntamiento de los resultados de la votación; aprobación de la APEU si obtiene la mayoría absoluta de los votos emitidos; aprobación definitiva del área a través del pleno del ayuntamiento; constitución de la entidad gestora que debe formalizarse en escritura pública e inscribirse en el Registro de las Áreas de Promoción Económica Urbana de Cataluña (RAPEUC); y finalmente, suscripción del convenio entre el ayuntamiento y la entidad gestora.
Establecida cualquier APEU, su gestión se lleva a cabo por las denominadas entidades gestoras, que son entidades privadas, sin ánimo de lucro, con funcionamiento interno democrático y con personalidad jurídica propia
Por otro lado, establecida cualquier APEU, su gestión se lleva a cabo por las denominadas entidades gestoras, que son entidades privadas, sin ánimo de lucro, con funcionamiento interno democrático y con personalidad jurídica propia, constituidas por las personas titulares de los derechos de posesión de los locales incluidos en el área y cuyas funciones, especificadas en el plan de actuación, pueden incluir, por ejemplo, el impulso de la activación urbana, turística, comercial o industrial; la captación de inversiones para mejorar el mix comercial y reducir el número de locales vacíos; la realización de actividades para reforzar la responsabilidad social empresarial; el desarrollo de la gestión compartida de servicios para los miembros de la APEU de promoción económica urbana, como la logística o la digitalización; y, en general cualesquiera otras funciones que tengan como objetivo mejorar y revitalizar el entorno urbano delimitado por la APEU pero siempre con el límite de que no sustituyan ni reduzcan los servicios municipales que presta el ayuntamiento ni ejerzan potestades públicas que impliquen autoridad.
Asimismo, entre los principales rasgos definitorios de las APEUs, cabe hacer una referencia obligada a la siempre relevante cuestión económica de su financiación. En este sentido, son recursos económicos de las APEUs (y que gestiona cada entidad gestora) las cuotas a cargo de las personas titulares del derecho de posesión sobre los locales incluidos en el ámbito del área; las figuras tributarias establecidas por la legislación reguladora de las haciendas locales; las aportaciones en especie, los créditos, las donaciones, los patrocinios y los ingresos obtenidos por las ventas de bienes y servicios y por las rentas y los productos de su patrimonio; y las subvenciones y las ayudas públicas de las Administraciones Públicas.
Finalmente, procede señalar que la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020) prevé una regulación específica para las APEUs en los polígonos de actividad económica y que son aquellos destinados a uso industrial y logístico que, por la tipología de actividades empresariales que se desarrollan en su seno, por la dimensión de los espacios en los que éstas se desarrollan y por la diferente necesidad de los niveles de servicio y suministro que requieren, hacen imprescindible una ordenación y una clasificación específicas en aspectos tales como son, sin ánimo de exhaustividad, la definición de polígono, nave y parcela sin construcción; las funciones de las entidades gestoras, el contenido del proyecto de delimitación de las áreas, la determinación de la superficie computable; o el procedimiento de inscripción en el registro (RAPEUC).
III.
Presente y futuro de las APEUs
En conclusión, las APEUs son herramientas de interés público que, a través de la colaboración público-privada, tienen un amplio potencial para repercutir directamente en beneficio de los intereses generales mejorando la calidad del entorno urbano y consolidando un modelo de ciudad compacta, compleja, cohesionada y medioambientalmente eficiente. Además, también benefician a las personas titulares de las actividades económicas que se desarrollan en estas áreas al facilitar y promover la actividad comercial, industrial y de servicios en zonas en las que, en muchos casos, dicha actividad se encuentra estancada debido a su ubicación física en zonas periurbanas y alejadas de los centros urbanos; constituyéndose de este modo como los vehículos ideales para dinamizar y revalorizar estas zonas. Incluso, existen otras utilidades y aprovechamientos vinculados a la cooperación empresarial, al fomento de la competitividad o a la generación de empleo, que redundan directamente en las necesidades de los ciudadanos y que pueden satisfacerse a través de las APEUs.
Estamos, pues, ante un nuevo instrumento urbanístico, pionero en España, por el que el legislador autonómico ha apostado claramente en Cataluña y que podría jugar un papel muy relevante en los próximos años en el desarrollo de muchas zonas urbanas en las que su modernización, innovación y desarrollo no es sólo una mera posibilidad sino más bien una oportunidad que no debe desaprovecharse e, incluso, una necesidad social demandada por el conjunto de la ciudadanía.
Pese a ello, esta figura todavía no ha desplegado toda su potencialidad. La realidad demuestra que el recurso a las APEUs ha sido escaso desde la entrada en vigor de la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020), probablemente debido a circunstancias exógenas que han frenado su desarrollo como son la falta de publicidad y el desconocimiento de esta nueva herramienta, los miedos y riesgos vinculados a su financiación y, principalmente, la situación de incertidumbre causada por la crisis sanitaria derivada del COVID-19 con la consiguiente volatilidad económica y el cambio en la escala de prioridades tanto por parte de las Administraciones Públicas como de los propios administrados.
Con todo, ante la progresiva desaparición de las medidas restrictivas y de control a través de las que se ha hecho frente a la pandemia y a pesar de la aparición de nuevos contratiempos para la recuperación económica, es de esperar que esta figura se consolide en el ordenamiento jurídico catalán mediante el incremento de las iniciativas y tomas de contacto que a día de hoy se están produciendo entre los agentes interesados para el impulso formal de estas áreas.
Como parte de esta apuesta, se ha dictado por el Gobierno autonómico la Orden EMC/55/2021, de 8 de marzo (LA LEY 4772/2021), por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para ayuntamientos y asociaciones empresariales de carácter territorial para impulsar y crear las áreas de promoción económica urbana (APEU) en los polígonos de actividad económica (PAE); régimen de ayudas que viene a dar respuesta a uno de los principales frenos a la promoción de las APEUs: la financiación.
Por otra parte, no puede desconocerse que el 21 julio de 2020 el Consejo Europeo acordó crear un instrumento excepcional de recuperación temporal conocido como Next Generation EU, que autoriza a la Comisión Europea a emitir hasta 750.000 millones de euros de deuda en nombre de la Unión Europea para el conjunto de los Estados miembros con el fin de hacer frente a las consecuencias económicas y sociales de la pandemia.
Con este hito, se abrió un nuevo marco normativo que constituye una oportunidad inmejorable para intentar canalizar algunos de estos fondos a través de las APEUs. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que sirve para canalizar los fondos asignados a España persigue acelerar la recuperación económica y social tras la crisis del COVID-19 e incrementar la capacidad de crecimiento a medio y largo plazo a través del establecimiento de las condiciones adecuadas, con reformas e inversiones, para que los fondos europeos se empleen de la forma más eficiente y tengan el mayor impacto posible. Este objetivo parece plenamente conciliable con las finalidades que se persiguen mediante la constitución de una APEU y que, bien definida desde el mismo proyecto de delimitación, perfectamente podría complementar su financiación al amparo de los ejes transversales con que se distribuyen en España estos fondos europeos.
Habida cuenta de lo anterior, no puede obviarse que actualmente, transcurrido ya un tiempo prudencial desde la entrada en vigor de la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020) y desaparecidas las primeras incertidumbres que acompañaron a su publicación, ya se observa un significativo cambio de tendencia en el sector para la puesta en marcha de iniciativas que permitan impulsar, tramitar y, en última instancia, aprobar APEUs.
De hecho, este innovador modelo de colaboración público-privada ha planteado un nuevo escenario en el urbanismo catalán que está empezando a materializarse en forma de una oportunidad extraordinaria para crear sinergias entre Administración Pública y empresarios. Sinergias sostenibles, fuertes y consolidadas que permitan revitalizar los espacios urbanos.
Además, la posibilidad de que la Ley 15/2020 (LA LEY 25784/2020) prevea expresamente la existencia de un procedimiento para modificar el ámbito de estas áreas, los estatutos de las entidades gestoras, los planes de actuación, los convenios e, incluso, su extinción, no hace sino facilitar la posibilidad de promover iniciativas más modestas que, una vez estén jurídicamente formalizadas, puedan ampliarse a nuevos particulares titulares de derechos de posesión en la zona.
Sin duda, las APEUs se articulan como un modelo fácilmente replicable, con las adaptaciones que procedan, en las restantes autonomías del territorio español y en las que podrían llegar a ocupar un elemento esencial para la planificación de las ciudades del futuro. No obstante, teniendo en cuenta su marcado carácter innovador, todo parece indicar que el grado de exportación de las APEUs o de inspiración en los desarrollos normativos de futuras figuras análogas en otras comunidades autónomas dependerá en buena medida del nivel de aceptación y éxito que tengan estas primeras iniciativas en Cataluña.
Para que este éxito se alcance, el proceso de delimitación de estas áreas no debe realizarse de manera apresurada, sino que es fundamental que su desarrollo se aborde desde el diagnóstico inicial, la planificación, la anticipación y la cooperación.
Para garantizar el éxito de estas iniciativas, puede ser oportuno contar con asesoramiento jurídico integral, especialmente en la preparación del proyecto de estatutos de la entidad gestora
Como parte de la diligencia que es exigible a los sujetos que pretendan intervenir en la constitución de las APEUs se antoja indispensable la maduración adecuada de aspectos técnicos como la elaboración de los planos a escala delimitando el área y situación de los locales; el proyecto de presupuesto de los gastos necesarios para el desarrollo del plan de actuación; las reglas para la exacción de las cuotas por los titulares del derecho de posesión sobre los locales incluidos en la APEU, o la concreción de las fuentes de financiación. A estos efectos, para garantizar el éxito de estas iniciativas, puede ser oportuno contar con el correspondiente asesoramiento jurídico integral en el proceso de colaboración público-privada, especialmente, en la preparación del proyecto de estatutos de la entidad gestora (e incluso, en el propio funcionamiento de este ente una vez constituida la APEU) y en la elaboración del convenio que concreta los compromisos a asumir por cada una de las partes y que rige la relación entre el ayuntamiento y la entidad gestora, es decir, los titulares de los derechos de posesión de los locales incluidos en la APEU.
En cualquier caso, cabe dar la bienvenida a una figura que traduce las particularidades económicas del «clúster» en una institución urbanística, dotada de un armazón procedimental, organizativo y jurídico que toma en consideración el impacto tanto para las empresas promotoras como para las Administraciones locales concernidas, permitiendo la creación de un espacio donde la colaboración entre todas ellas procure alcanzar el potencial desarrollo que las sinergias permiten. Se aprecia en las APEUs el esfuerzo del legislador por impulsar nuevas fórmulas de colaboración público-privada, de cuyo éxito dependerá el asentamiento y extensión por otras comunidades autónomas.