Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia 199/2022, 17 Feb. Rec. 2314/2021 (LA LEY 14759/2022)
Anulada la sanción impuesta al amparo del art. 30 de la Ley 8/75 (LA LEY 390/1975), que establece unos límites cuantitativos máximos de las multas en atención a la autoridad competente para su imposición, y dejar total libertad a la Administración para recorrer toda la horquilla punitiva calificando de forma discrecional la intensidad de la represión punitiva, en forma contraria al art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978). No contiene dicha norma ninguna regla de correspondencia con las conductas tipificadas como infracción.
El Supremo señala que no es posible dejar a la discrecionalidad judicial o administrativa una correspondencia que debe estar predeterminada por la Ley.
El litigio surge tras imponerse una sanción de multa de 10.000 € y la demolición de lo construido en una zona de interés para la defensa nacional, definida como zona de acceso a la propiedad restringida para extranjeros, conforme a los arts. 29 y 30 de la Ley 8/75 (LA LEY 390/1975), de Zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional.
Interpuesto recurso, la sanción fue anulada por infracción del derecho fundamental a la predeterminación legal de las sanciones, y es el Abogado del Estado quien interpone el presente recurso de casación.
A su entender, es posible integrar los principios de existencia de norma previa que califique como infracción una determinada conducta que vulnera el ordenamiento y al mismo tiempo le atribuya su correlativa consecuencia jurídica en forma de sanción, mediante una norma con rango de Ley, y estima la suficiencia en la descripción de la acción u omisión, así como la graduación de la infracción y la sanción que le corresponda en función de las circunstancias.
También defiende que el art. 30 de la Ley 8/75 (LA LEY 390/1975) establece el tope máximo de las multas que pueden ser impuestas en las infracciones contempladas en la Ley, en función del rango de la autoridad que impone la multa; y que el art. 91 del RD 689/78 dispone que las sanciones habrán de ser graduadas según su entidad o importancia objetiva y la intencionalidad de su autor.
Sustenta su recurso en que el artículo 18 de la Ley (LA LEY 390/1975), en el que se fundó la sanción impuesta, dispone que en las zonas de acceso restringido a la propiedad por parte de extranjeros, quedan sujetas a la autorización militar -tramitada en la forma que reglamentariamente se determine- la construcción de obras o edificaciones de cualquier clase.
La Sala acoge la tesis del sancionado de que si bien es posible dejar un margen de discrecionalidad tanto a los órganos judiciales como a los administrativos, lo que no es lícito ni conforme a las exigencias constitucionales, es que la función de correspondencia entre la infracción y su sanción se destine absolutamente a los órganos competentes para sancionar.
En este sentido se ha pronunciado el TC en su sentencia STC 25/2002, de 2 de febrero (LA LEY 2963/2002), cuando afirmó que la Disposición adicional segunda de la Ley 15/1980 (LA LEY 807/1980), modificativa de los arts. 92 (LA LEY 19/1964) y 93 de la Ley 25/1964 (LA LEY 19/1964), incumple la garantía material de la predeterminación porque establece la cuantía de las sanciones omitiendo cualquier graduación, fijando sus límites máximos en función de la autoridad competente, y sin ninguna correspondencia con las infracciones, lo cual impide al administrado conocer la sanción que pudiera corresponderle según el tipo de infracción.
Lo que ahora complementa el Supremo señalando que la exigencia material absoluta de predeterminación normativa afecta no sólo a la tipificación de las infracciones, sino también a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas.
Cuando no se establece graduación alguna de las sanciones en función de las infracciones, sino un límite máximo de aquéllas en función del órgano que las impone, dejando a éste un amplísimo margen de apreciación en la fijación del importe de la multa que puede imponer al infractor, esta técnica legislativa infringe directamente el art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978) al encomendar por entero a la discrecionalidad judicial o administrativa el establecimiento de la correspondencia necesaria entre los ilícitos y las sanciones, y vulnera el derecho a la legalidad sancionadora -concluye la Sala-.