José Antonio Yturriaga Barberán
Embajador de España
I.
Proceso de «enanización» de la UE
Según Emilio Lamo de Espinosa, la CEE alcanzó en 30 años unas cotas de libertad, seguridad y prosperidad como nunca antes había conocido Europa. A través de sucesivas ampliaciones, la Comunidad fue extendiendo esa condición al resto del continente, pero este contexto exterior ha cambiado en los últimos años y la Unión Europea ha perdido protagonismo en un mundo globalizado frente a las potencias hegemónicas de Estados Unidos, China y Rusia, y otras potencias emergentes. Se ha producido un proceso de «enanización» de la UE que, aunque siga siendo un actor importante en el comercio internacional, en materia de defensa no es autosuficiente —al depender de la OTAN— y ha crecido su irrelevancia internacional ante las insuficiencias de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Su posición se ha debilitado con la salida de Gran Bretaña, que aportaba un potente ejército con armamento nuclear, su calidad de miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, y una diplomacia experimentada con buenas conexiones con Estados Unidos y la Commonwealth.
El Brexit, sin embargo, ofrece también oportunidades positivas si la UE sabe aprovecharlas. Gran Bretaña nunca fue un socio de fiar por su oposición a una mayor integración europea. Antes de ingresar en el club, trató de destruir la CEE desde fuera y, una vez admitida, de frenar el proceso integrador desde dentro. Fomentó la ampliación de la Comunidad acelerando la incorporación de Estados no suficientemente preparados para diluir la integración, rechazó la adopción de medidas integradoras y se inventó las cláusulas de opting out para eludir su aplicación, impuso el «cheque británico» para que se le devolvieran parte de sus contribuciones, no se adhirió al Acuerdo de Schengen, se opuso a la Unión Económica Monetaria y a la creación del euro —de los que se excluyó—, boicoteó la adopción de una Constitución Europea y rebajó el alcance del Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007), se negó a firmar el Tratado para la Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, rechazó el Pacto Europeo para reforzar la disciplina fiscal…y finalmente decidió marcharse de la UE dando un portazo. Como observó Jean-Claude Juncker, la relación entre Gran Bretaña y la Unión fue un matrimonio de conveniencia que concluyó con un divorcio conflictivo. El Parlamento británico rechazó en tres ocasiones el Acuerdo de salida que negoció Theresa May y Boris Johnson está incumpliendo el Acuerdo por él firmado y pretende modificar el Protocolo sobre Irlanda del Norte.
Pese a los malos augurios, los 27 Estados miembros de la UE han permanecido unidos durante las negociaciones, sin ceder a las presiones de los negociadores británicos. Ahora, liberados de la presencia perturbadora de Gran Bretaña, la Unión podría acelerar el proceso integrador. Como ha señalado la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen.»nuestra experiencia nos ha enseñado que la fuerza no se encuentra en el espléndido aislamiento, sino en la singularidad de nuestra unidad. Trabajaremos juntos en nuestras prioridades comunes para volver a mostrar que el proyecto europeo sigue siendo positivo», En el ínterin han surgido nuevos obstáculos por el desarrollo del populismo, tanto de derechas —«Grupo de Visegrado», especialmente Hungría y Polonia— como de izquierdas —España o Grecia—.
II.
Normas sobre la PESC
La formación de la UE tiene carácter gradual y sigue un proceso ascendente. Se inició en el ámbito comercial —inicialmente en el campo del carbón y del acero—, se extendió a otros aspectos de la política económica —mercado interior, agricultura, pesca— y financiera —Unión Económica y Monetaria— y su última fase será la de la PESC, por ser la que más afecta a la soberanía de los Estados.
Se inició con el Acta Única Europea de 1986, por la que los Estados miembros de la CEE se esforzarían por formular conjuntamente y ejecutar una política exterior europea —la Cooperación Política Europea que estableció una incipiente política exterior comunitaria basada en mecanismos de cooperación intergubernamental —intercambio de información y colaboración—. Hasta el Tratado de Maastricht de 1992 (LA LEY 109/1994) no se estableció la PESC como uno de los tres pilares básicos de la UE, en la que, a la política exterior, se añadió la de seguridad. No era realmente una política exterior y de seguridad común, ni mucho menos una política de defensa, sino un paso más en esa dirección. Se previó la adopción de «posiciones comunes» y se pasó del consenso a la unanimidad.
La PESC se institucionalizó en el Tratado de Lisboa (LA LEY 12533/2007) de 2009, en el que la UE —a la que se dotaba de personalidad jurídica internacional— expresaba con una sola voz la posición de la Unión en los asuntos internacionales. A tales efectos, se crearon el puesto de Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y un Servicio Europeo de Acción Exterior. El objetivo de la PESC es mantener la paz y reforzar la seguridad internacional, fomentar la cooperación internacional, y desarrollar la democracia, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. La UE no ha tenido demasiado éxito en su labor y ha dado muestras de irrelevancia internacional, por lo que es necesario replantear tanto los objetivos de la PESC, como los medios para llevarlos a cabo.
III.
Objetivos de la PESC
1.
Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
A la UE le faltan medios para asegurar por sí sola la paz y la seguridad internacionales al depender para ello de Estados Unidos y de la OTAN. Carece de autonomía estratégica y la mayoría de sus Estados miembros no está dispuesta a incrementar sus presupuestos de defensa para conseguirlos. Ni siquiera es capaz de mantener la seguridad de las fronteras de la Unión, que presta más atención a la frontera oriental que a la meridional. Con la ayuda de la OTAN ha mantenido la frontera Este, pero ha mostrado su debilidad cuando Vladimir Putin ha utilizado a su esbirro bielorruso, el dictador Alexander Lukashenko, para desestabilizar las fronteras con Polonia y Lituania mediante el envío de refugiados afganos e iraquíes. Menos pudo hacer cuando Putin invadió Crimea y la incorporó a Rusia, y apoyó con tropas «incontroladas» a los rebeldes ucranianos rusófonos del Donbás. Ahora Rusia ha concentrado numerosas tropas en la frontera con Ucrania y la amenaza con una nueva invasión.
A la UE le faltan medios para asegurar por sí sola la paz y la seguridad internacionales al depender para ello de Estados Unidos y de la OTAN, carece de autonomía estratégica y la mayoría de sus Estados miembros no está dispuesta a incrementar sus presupuestos de defensa para conseguirlos
Borrell ha advertido a Rusia de que cualquier agresión a Ucrania tendría consecuencias políticas y un alto coste político para el invasor, y Putín no le ha hecho el menor caso porque la UE carece de credibilidad. No dispone de medios militares suficientes para auxiliar a Ucrania, ni de voluntad política para emplear los que tiene, y se limitará a aplicar nuevas sanciones económicas a Rusia, que apenas surtirán efecto como ya ocurrió tras la anexión de Crimea. Las sanciones económicas apenas afectan a una economía estatalizada controlada y tan sólo sufrirán las consecuencias los ciudadanos rusos. Ante al contrario, es Rusia la que puede perjudicar a Europa si retiene los suministros de gas y petróleo o sube sus precios. Ningún alemán está dispuesto a quedarse sin calefacción en invierno por defender la integridad territorial de Ucrania. Esta actitud se ha puesto de manifiesto con el apoyo del Gobierno de Angela Merkel al gasoducto Nord Stream-2 —que elude el tránsito por Ucrania— y que —pese a la oposición del sector verde del Gobierno alemán y a las presiones de Estados Unidos— Olaf Scholz ha dicho que honrará el compromiso asumido por su predecesora. La propia von del Leyen ha dejado ver la orejita teutona al afirmar que la UE estaba dispuesta a elevar y expandir las sanciones económicas en vigor, pero, «que se abandone ahora Nord Stream es pedir demasiado».
La frontera Sur nunca ha preocupado en demasía a la Unión y a sus Estados miembros, salvo por las molestías que acarrean los refugiados que pretenden colarse en el fortín europeo a través de Grecia, Italia o España. Es de justicia reconocer, sin embargo, que cuando se produjo la invasión no armada de Ceuta por los marroquíes, la Unión reaccionó en favor de España y advirtió a Marruecos de que no toleraría el atropello. El presidente del Consejo, Charles Michel, dijo que Ceuta era frontera de la UE, aunque se quedó corto, porque la frontera está ya en el Sahel, ante la desidia de Marruecos en luchar contra el terrorismo islamista en la zona. No obstante, tras la enésima condena del TJUE a la apropiación por Marruecos de las aguas jurisdiccionales del Sáhara Occidental, el español Borrell se emitió un comunicado conjunto con el ministro de Relaciones Exteriores, Nasser Bourita, en el que se comprometía a movilizarse plenamente para consolidar el partenariado euro-marroquí. No puede ser aliado de referencia de la UE en el norte de África un país que reivindica partes del territorio de un Estado miembro, asfixia económicamente a Melilla y Ceuta, e incluso invade esta última con mujeres y niños. Marruecos mantiene en el ocupado Sáhara Occidental un potentísimo ejército, no para combatir al terrorismo en que el Sahel, sino para reprimir al pueblo saharaui.
2.
Defensa de la democracia y de los derechos y libertades
La defensa de la democracia y de los derechos humanos ha constituido un gran logro de la UE, que debe seguir siendo el faro que oriente a la comunidad internacional al respecto. Sin embargo, la reacción nacionalista que se ha producido en algunos Estados miembros no debería suponer una falta de respeto a las reglas comunes y a los fundamentos del Estado de Derecho. Como ha observado Francisco Sosa, Europa no dicta ya la agenda del planeta, pero es urgente que siga defendiendo los valores democráticos y los derechos humanos frente a los nacionalismos y los populismos, y debe hacerlo sin aplicar dobles estándares. Así, Polonia ha sido condenada por el TJUE —a justo título— por mantener su Tribunal Constitucional la superioridad del Derecho polaco sobre el comunitario, pero los mismo ha hecho el Tribunal Constitucional alemán en ocho ocasiones —al igual que los Tribunales de Italia, la República Checa o Francia— y la Comisión no se ha inmutado. Tampoco lo h hecho cuando Francia o Alemania han ignorado la normativa comunitaria quo nominor leo. Existe la impresión en algunos países de que las instituciones europeas no siempre aplican la misma vara de medir a todos los Estados miembros, según la aporía de George Orwell de que todos los animales son iguales, pero que los cerdos eran más iguales.
La UE ha renunciado a los valores cristianos que inspiraron a sus padres fundadores Jean Monnet, Robert Schumann, Konrad Adenauer o Alcide De Gasperi, y se ha embarcado en la defensa de valores como la doctrina de género, el feminismo exacerbado o el menosprecio de la vida. Hay que preservar esos valores y encontrar soluciones a los desafíos que plantea la realidad actual. Según Mauricio Wiessenthal, no podemos construir una Europa en la que la burocracia de Bruselas olvide los valores judeocristianos, la patria o las tradiciones transmitidas. La última manifestación de esta tendencia ha sido la directriz de la comisaria de Igualdad —la socialista maltesa, Helena Dalli— a sus funcionarios de que no feliciten la Navidad, sino las «Fiestas. En la deriva laicista de una Europa cada día más descristianizada, la Comisión y el Parlamento han ido en ocasiones más allá de sus competencias y han hecho recomendaciones en temas de moral y de ética que no resultaban aceptables a algunos Estados miembros.
3.
Cooperación internacional
La UE no ha adoptado una actitud firme ante el peligro que representa China, que —al no cumplir las reglas del juego del comercio internacional— está extendiendo su influencia por todo el mundo, incluida Europa, y especialmente África, donde es el principal inversor y copa la construcción de las infraestructuras africanas, mediante créditos en régimen de «dumping», mano de obra gratis e incumplimiento de las normas comerciales y ambientales. Su presencia se ha extendido también al ámbito militar, como muestran el establecimiento de bases navales en Yibuti y en Guinea Ecuatorial.
Ha cometido el error de externalizar en China y permitirle el práctico monopolio de algunas producciones básicas para beneficiarse de los bajos costos y —cuando ha llegado una crisis— se ha interrumpido el flujo de suministros y se ha visto gravemente afectada la industria europea. Los países miembros de la UE tendrán que recuperar la elaboración in situ de algunos productos básicos para evitar una costosa proliferación de producciones no competitivas, y la Comisión debería planificar una producción concertada y complementaria a nivel comunitario. A la par, la Unión debería aumentar su inversión en los países africanos, no sólo por razones de solidaridad, sino también por puro egoísmo para —al crear riqueza— fijar a la población y limitar el éxodo migratorio hacia Europa, que tantas desgracias está provocando. Asimismo tendría que adoptar normas adecuadas en materia migratoria y de asilo, y luchar contra la actividad criminal de las mafias y la inmigración ilegal.
IV.
Medios para llevar a cabo la PESC
Son múltiples, pero me limitaré a señalar los que considero más importantes.
1.
Fin del régimen de unanimidad
El método de adopción de decisiones resulta inoperante con el sistema de unanimidad, porque la oposición de un solo Estado bloquea la puesta en práctica de cualquier acción común. El nuevo Gobierno parece dispuesto a reconsiderar su posición y Scholz ha afirmado que Alemania aceptará pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada en la toma de decisiones en materia de política exterior y de defensa.
2.
Reformas en la burocracia de Bruselas
Las instituciones europeas deben evitar las micro-regulaciones exorbitantes y primar el principio de subsidiariedad, limitar la burocratización de sus mecanismos decisorios y agilizar su actuación, y acercar su gestión al ciudadano europeo, para que éste se sienta no sólo objeto de creciente regulación y control remoto, sino también partícipe en la gestión comunitaria.
3.
Crisis de liderazgo
Desde la marcha de Jacques Delors, la Comisión no ha contado con presidentes con personalidad y carisma. El liderazgo —especialmente en la cuestión de la PESC— está distribuido entre el Consejo, la Comisión, el Parlamento y el Alto Representante para Asuntos Exteriores. Muestra de ello fue el lamentable espectáculo de la lucha entre Michel y von der Leyen por la silla turca, en la encerrona tendida por el taimado Erdogan. Cuándo el presidente de Estados Unidos u otro jerarca internacional necesita una respuesta urgente de la UE ¿a quién llama por teléfono? Antes lo hacía a Merkel ¿y ahora? Hay que distribuir bien las funciones y evitar la lucha de egos que desorientan a los gestores de la política internacional.
4.
mayor participación de la ciudadanía europea
Los ciudadanos se consideran ajenos a la lejana e intimidante burocracia de Bruselas, por lo que la UE necesita renovar la ilusión política de los ciudadanos por el proyecto europeo, para que lo consideren como algo suyo que les beneficie y del que se sientan orgullosos. A este respecto, resulta positiva la iniciativa de la eurodiputada española, Maite Pagazaurtundúa, de crear un estatuto de la ciudadanía europea, que reúna en un único texto los derechos del ciudadano —incluidos los de nueva generación, como los relativos al ámbito digital—, que se consagran en la normativa de la Unión. Sólo una UE segura de sí misma y de su proyecto futuro podría volver a ser atractiva para millones de ciudadanos tentados a dejarse llevar por los mensajes populistas.
Según Carl Bildt, a Europa se le está acabando el tiempo para ser relevante en un mundo que ha girado hacia el unilateralismo, el proteccionismo, el nacionalismo y el autoritarismo. »En el mundo globalizado en el que vivimos, se juega un juego de poder brutal y, si la UE no logra ser un actor en dicho juego, se convertirá en campo en el que otros jueguen». Para Luis Simón, la UE tendrá que decidir si quiere ser sujeto u objeto de las relaciones internacionales y —si quiere ser actor— deberá consolidar su influencia en Europa y evitar la penetración de potencias externas que socaven la unidad y la integración europeas. ¿Está la UE en condiciones de asumir este papel?
Según Borrell, «los europeos nos jugamos nuestra supervivencia como civilización, aquella que combina mejor, a pesar de sus carencias, la libertad política, la prosperidad económica y la justicia social». Para lograr este objetivo hay que unirse con los demás Estados miembros y trabajar en común en un mundo en que cada vez será más difícil que una fragmentada posición europea pueda moldear la gestión de los asuntos globales que desborden el ámbito de los Estados individuales, de acuerdo con sus valores y principios. «Casi nada podremos hacer solos. Casi todo tendremos que hacerlo juntos».