Manuel Medina Ortega
Catedrático jubilado de Derecho internacional y Relaciones Internacionales. Universidad Complutense de Madrid
I.
La Declaración política de la Unión Europea y el Reino Unido sobre el marco de sus relaciones futuras
El Acuerdo sobre la retirada de la Unión Europea publicado en el DO L 29 el 31 de enero de 2020 produjo el efecto de separar de la UE al Reino Unido, que se convertía así en país tercero. El art. 50, ap. 2, del Tratado de Unión Europea había previsto que este Acuerdo estableciera el marco de las relaciones futuras entre ambas partes. El mismo DO que publicaba el Acuerdo de retirada recogía una Declaración política sobre ese marco de relaciones futuras, con especial incidencia para la Política exterior y de Seguridad común de la UE.
El punto de partida para las relaciones futuras en política exterior se encuentra en la resolución de ambas partes de «cooperar para salvaguardar el orden internacional basado en normas, el estado de Derecho y la promoción de la democracia», así como en «la cooperación contra las amenazas internas y externas a sus valores e intereses» (Introducción, ap. 2). El objetivo último de esta cooperación es el establecimiento de «los parámetros de una asociación ambiciosa, amplia, profunda y flexible» desplegada en una serie de ámbitos que incluyen la política exterior, la seguridad y la defensa y que hunde sus raíces «en los valores e intereses que la Unión y el Reino Unido comparten y que son fruto de su geografía, de su historia y sus ideales, anclados en el patrimonio europeo común». Ambas partes consideran que, al «mantenerse unidos ante las amenazas internas y externas a los derechos y valores, se promueve la prosperidad y la seguridad» (Introducción, ap. 3). Las relaciones futuras se basarán en «valores compartidos como el respeto y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, los principios democráticos, el estado de Derecho y el apoyo a la no proliferación», que son «una condición indispensable para la cooperación que se prevé en el presente marco» (Primera Parte, 1, A). Ambas partes deberán establecer los principios y condiciones generales para la participación del Reino Unido en programas de la Unión, sobre la base de «las condiciones que determinen los correspondientes instrumentos de la Unión en una serie de ámbitos entre los que se incluyen «la acción en favor del desarrollo y las capacidades de defensa, la protección civil y el espacio», y mediante «una contribución económica justa y adecuada»» (Primera Parte, II, A. 11).
La Parte Tercera de la Declaración común se dedica a la consecución de una asociación en materia de seguridad, que deberá ser «amplia, completa y equilibrada» y que ha de tomar en cuenta «la proximidad geográfica y las amenazas cambiantes, en particular las formas graves de delincuencia internacional, las amenazas híbridas, la erosión del orden internacional basado en normas y el resurgimiento de las amenazas procedentes de otros Estados» (ap. 78). La Sección III de esta Tercera Parte cubre las cuestiones de «política exterior, seguridad y defensa». En términos generales se trata de establecer «una cooperación ambiciosa, estrecha y duradera en la acción exterior para proteger a los ciudadanos de las amenazas exteriores, en particular de las nuevas amenazas emergentes, evitar conflictos, reforzar la paz y la seguridad internacionales, incluido a través de las Naciones Unidas y la OTAN, y abordar las causas profundas de los desafíos mundiales como el terrorismo o la migración ilegal». En especial ambas partes se obligan a defender «un orden internacional basado en normas» y a proyectar «sus valores comunes en todo el mundo» (ap. 90).
Como consecuencia del acuerdo existente entre ambas partes sobre los principios comunes para la acción internacional se establece el compromiso de diseñar y desarrollar sus políticas exteriores «de conformidad con sus respectivos intereses estratégicos y de seguridad y con sus respectivos ordenamientos jurídicos». En la medida en que esos intereses se compartan de forma efectiva, «las Partes cooperarán estrechamente a nivel bilateral y dentro de las organizaciones» sobre la base de «una cooperación flexible y modulable que garantice que el Reino Unido pueda combinar sus esfuerzos con los de la Unión para lograr el mayor efecto posible, en particular en tiempos de crisis o cuando ocurran incidentes graves» (ap. 92). Para conseguir este resultado, «las relaciones futuras contemplarán mecanismos adecuados de diálogo, consulta, coordinación, así como de intercambio de información y de cooperación», incluyendo el eventual «envío de expertos en comisión de servicio cuando corresponda y en el interés mutuo de las Partes» (ap. 93).
Se prevé, en primer lugar, el establecimiento de un mecanismo de consulta y cooperación entre ambas partes, consistente en «un sistema estructurado de consulta y diálogos temáticos periódicos mediante el cual se determinarán ámbitos y actividades en las que una estrecha cooperación podría contribuir al logro de los objetivos comunes» (ap. 94). Este sistema estructurado de consulta y cooperación deberá articularse según las modalidades ya desarrolladas por la UE en el diálogo político sobre la «política exterior y de seguridad común» (PESC) y la «política común de seguridad y defensa» (PCSD). Se abrirán, además, diálogos sectoriales basados en consultas flexibles entre las partes en diferentes niveles, desde el ministerial al de altos funcionarios y grupos de trabajo. El Alto Representante de la UE podrá invitar al RU, «cuando corresponda», a participar en reuniones ministeriales informales de los Estados miembros de la UE (ap. 95).
La Declaración política prevé la cooperación estrecha de ambas partes con terceros países, en particular en cuestiones de seguridad, y en organizaciones y foros internacionales, especialmente en las Naciones Unidas (ap. 96). La UE y el RU reconocen el sistema de imposición de sanciones como una herramienta multilateral de política exterior, debiendo consultarse entre ellas (ap. 97), e intercambiar información sobre la elaboración de listas de sanciones y su justificación, evolución, aplicación y ejecución, así como la posibilidad de prestarse apoyo técnico y dialogar sobre futuras inclusiones adicionales (ap. 98). Se prevé, igualmente, que ambas partes cooperen en las operaciones y misiones de gestión de crisis lideradas por la UE, tanto civiles como militares. Deberá alcanzarse un acuerdo marco de participación para que el RU pueda participar «en función de las circunstancias de cada caso», en las misiones y operaciones de la PCSD, aunque ambas partes mantendrán su autonomía respectiva, de modo que el RU pueda mantener el derecho a decidir cómo responder a toda invitación u opción de participar en operaciones o misiones (ap. 99). El RU participaría, en todo caso, en «la conferencia de generación de fuerzas, en la convocatoria de contribuciones y en la reunión del Comité de Contribuyentes para poder intercambiar información sobre la ejecución de la misión o la operación». Cuando el RU participe en operaciones militares de la PCSD, puede asignar su propio personal en comisión de servicio a los cuarteles generales designados para las operaciones, «de forma proporcionada al nivel de su contribución» (ap. 101).
II.
De la PCSD a la Estrategia Europea de Seguridad y Defensa
La Declaración política no altera sustancialmente la posición del RU con respecto a la PESC o a la PCSD. Las disposiciones del TUE y del TFUE (LA LEY 6/1957) en este ámbito fueron redactadas en términos abstractos y genéricos, sin imponer obligaciones específicas, al objeto de evitar que la pertenencia a la UE limitara la capacidad de acción individual de los Estados miembros en política internacional. Así, la cláusula de solidaridad del art. 222 del TFUE (LA LEY 6/1957), que obliga a la UE y a sus Estados miembros a actuar «conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano», que prevé que la UE debe movilizar todos los medios de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros» está condicionada por la Declaración n.o 37 aneja al Acta final de la Conferencia de Lisboa, en virtud de la cual «ninguna de las disposiciones del art. 222 pretende afectar al derecho de otro Estado miembro de escoger los medios más apropiados para cumplir con su obligación de solidaridad respecto de ese Estado miembro».
El simple hecho de que el país europeo que cuenta con el mayor potencial militar renuncie a la asunción de un papel director en la PCSD debilita considerablemente las posibilidades de desarrollo de una autonomía estratégica de la UE
La PCSD de la UE está condicionada por la disposición del párr. 2º del art. 42, ap. 2, del TUE, que establece que «la política de la Unión … no afectará al carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros, respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para determinados miembros que consideran que su defensa común se realiza dentro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y será compatible con la política de seguridad y defensa establecida en dicho marco».
Hasta los atentados islamistas del 11 de septiembre de 2001 en el territorio continental de los Estados Unidos, la identificación de la PCSD con la política de seguridad y defensa de este país no planteaba dificultades fundamentales a los Estados miembros de la UE, que consideraban su identificación con la política exterior norteamericana como justa correspondencia a la aportación de este país a la seguridad europea. La respuesta del presidente George W. Bush a esos atentados, con la decisión de invadir de Afganistán e Irán sin tomar en cuenta las objeciones a esas operaciones por parte de varios de los Estados miembros de la UE abrió, sin embargo, serias dudas sobre la permanencia de la identificación de las preocupaciones europeas en materia de seguridad internacional con la política exterior de los Estados Unidos. Javier Solana, Secretario general del Consejo de la UE y Alto Representante para la PESC entre 1999 y 2009 elaboró un documento sobre la estrategia de la UE en materia de seguridad y defensa que esbozaba exigencias propias de la UE y sus Estados miembros en este ámbito, diferenciadas de las del poderoso y fiel aliado norteamericano. Federica Mogherini, que ocupó el cargo de Alta Representante entre 2014 y 2019, desarrolló posteriormente el concepto de la Estrategia Europea de Seguridad y Defensa. La nueva Estrategia Europea de Seguridad y Defensa encontró su plasmación concreta en un sistema de Cooperación Estructurada Permanente (CEP). La CEP se propone reforzar las capacidades militares de los Estados miembros para que no tuvieran que depender en todo momento del apoyo norteamericano, mediante la aprobación de proyectos comunes de desarrollo de la industria militar, de mecanismos conjuntos de contratación militar y la elaboración de proyectos de investigación para la defensa.
Tras la presidencia alemana del Consejo de la UE en el año 2021, con Josep Borrell en el cargo de Alto Representante, se ha recurrido a la fórmula menos ambiciosa del desarrollo de una Brújula estratégica de la UE, sobre la base de una propuesta conjunta de la presidenta de la Comisión, Úrsula von der Leyen, del presidente del Consejo, Charles Michel y del Alto Representante para la PESC.
La Declaración política de la UE y el RU a la que venimos haciendo referencia, incorpora las nuevas perspectivas más realistas de la UE en materia de seguridad y defensa. Según su ap. 102, las relaciones futuras se beneficiarán de la cooperación industrial y en investigación entre las entidades de las Partes, en el marco de proyectos de colaboración europeos específicos para facilitar la interoperabilidad y promover la eficacia conjunta de las Fuerzas Armadas, por lo que se prevé la colaboración del RU en los proyectos actuales y futuros de la Agencia Europea de Defensa, la participación de entidades del RU en proyectos de colaboración en el ámbito de la defensa que reúnan a entidades de la UE y que reciban financiación del Fondo Europeo de Defensa, y la colaboración del RU en proyectos de la Cooperación Estructurada Permanente cuando el Consejo de la UE en su formación de CEP le invite a participar con carácter excepcional.
Se prevé el desarrollo de la cooperación entre la UE y el RU en otros ámbitos de la seguridad y la defensa, como los intercambios en materia de inteligencia (ap. 104), la cooperación espacial (ap. 105), la ayuda al desarrollo (aps. 106 y 107), la ciberseguridad (aps. 108-111), la protección civil (ap. 112), la seguridad sanitaria (ap.113), la lucha contra la inmigración ilegal (ap. 114), la lucha contra el terrorismo (ap. 115) y la protección de la información clasificada y sensible (aps. 116-117).
La Declaración política prevé, además, el establecimiento de mecanismos concretos de cooperación que permitan la continuidad de la colaboración entre la UE y el RU en materia de seguridad y defensa, que podrían incluirse en el marco de un acuerdo de asociación (ap. 120). Adquiere importancia especial el diálogo estratégico entre las partes, incluyendo la celebración de diálogos de la sociedad civil. (aps. 123-125). Se prevé el establecimiento de un Comité mixto (ap. 126), la conclusión de acuerdos sobre interpretación de compromisos (ap. 128), la elaboración de procedimientos para la solución de controversias (ap.129) y la intervención del Tribunal de Justicia de la UE en relación con la interpretación del Derecho de la UE (ap. 131). Pero la Declaración afirma taxativamente que, si bien «las relaciones futuras deben disponer de excepciones apropiadas en relación con la seguridad, la seguridad nacional es responsabilidad exclusiva de los Estados miembros de la Unión y del Reino Unido, respectivamente» (ap. 133). Se prevé, además, el establecimiento de acuerdos de buena fe para concretar las relaciones futuras entre la UE y el RU (ap. 135).
Las relaciones de la UE con el RU en los ámbitos de la seguridad y la defensa se enfrentan todavía con un futuro incierto, en consonancia con las dificultades prácticas que sigue planteando el Brexit a ambas partes. No parece concebible que el RU interrumpa su colaboración con los Estados miembros de la UE en este ámbito, pero el simple hecho de que el país europeo que cuenta con el mayor potencial militar renuncie a la asunción de un papel director en la PCSD y en la Estrategia Europea de Defensa debilita considerablemente las posibilidades de desarrollo de una autonomía estratégica de la UE obligada a seguir dependiendo del sistema defensivo elaborado por los Estados Unidos en el marco de la Alianza Atlántica para la defensa del espacio europeo.