Raúl Lafuente Sánchez
Profesor Titular de Derecho internacional privado, Universidad de Alicante
I.
Planteamiento
A raíz del referéndum celebrado el 23 de junio de 2016, el Reino Unido decidió abandonar la Unión Europea, y el 29 de marzo de 2017 notificó al Consejo Europeo su decisión invocando el art. 50 del TUE. A partir de ahí, ambas partes comenzaron a negociar el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO C 384, de 12.11.2019), que fue ratificado por la UE el 30 de enero de 2020 y que entró en vigor el 31 de enero de 2020. Este Acuerdo marcó el inicio de un período transitorio que se prolongó hasta el 31 de diciembre de 2020 para que las partes pudiesen redefinir los términos de su futura relación. De este modo, el 30 de diciembre de 2020 se firmó el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra (DO L 149, de 30.04.2021), acuerdo que se aplicó provisionalmente desde el 1 de enero de 2021 y que entró en vigor el 1 de mayo de 2021.
Por consiguiente, el 1 de enero de 2021 el RU abandonó el mercado único y la unión aduanera, y desde ese momento la legislación de la Unión ya no es de aplicación en el territorio del RU, así como tampoco la jurisdicción del TJUE, lo que ha permitido al RU retomar el control de sus fronteras, su soberanía e independencia, no solo por lo que respecta a la elaboración de sus propias leyes, sin verse sometido a las normas de la Unión y a la jurisprudencia del TJUE, sino, igualmente, en el ámbito de las relaciones comerciales y la negociación de acuerdos con la UE y terceros Estados. En definitiva, el «taking back control» que el Gobierno británico había enarbolado como bandera durante la campaña del referéndum en favor del Brexit. Todo ello a cambio de renunciar a su pertenencia al mercado único y a los beneficios que ello conlleva.
Pues bien, a pesar de este acuerdo, aún quedan aspectos muy relevantes relacionados con el comercio de bienes y servicios, la libre circulación de ciudadanos, la cooperación intergubernamental entre ambas partes o la política exterior, de seguridad y de defensa que están por definir, y las consecuencias que a medio-largo plazo pueda acarrear el Brexit son todavía inciertas. Empero, transcurrido el primer año desde la aplicación del ACC ya se pueden poner de manifiesto algunos de los efectos de esta decisión y vislumbrar las repercusiones que el mismo puede tener en el futuro.
II.
El Acuerdo de Comercio y Cooperación (ACC)
El ACC trata de minimizar los efectos negativos que representa el Brexit y establece una zona de libre comercio con la eliminación de tarifas aduaneras y restricciones cuantitativas en los intercambios comerciales de bienes y servicios entre ambas partes. Pero también regula los aspectos relacionados con el comercio y la libre competencia —que el RU se compromete a garantizar—; los derechos de pesca —como el RU ha abandonado la Política Pesquera Común se ha establecido un período transitorio de cinco años y medio durante el cual se irán reduciendo paulatinamente las capturas de la flota de la UE en aguas del RU—; o la protección de datos. Deja fuera, sin embargo, sectores tan importantes como los servicios financieros o la política exterior y de seguridad que habrán de ser objeto de una negociación aparte.
De este modo, el ACC incluye los compromisos recogidos en aquellos Convenios e instrumentos de carácter internacional ratificados tanto por la UE cuanto por el RU, por ejemplo, en materia medioambiental o en materia laboral, y toma como referencia los principios que regulan los acuerdos comerciales en el marco de la OMC. Empero, no introduce referencias directas al derecho de la UE, porque la intención del RU era liberarse de la legislación de la UE con el fin de recuperar el control legislativo.
A pesar de ello, las empresas van a tener que afrontar otras barreras comerciales que ya se encuentran suprimidas en el ámbito del mercado único a través de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo y la armonización de las legislaciones de los Estados miembros. Esto significa que el ACC prevé una liberalización comercial de mínimos, mediante la eliminación de aranceles y cuotas, pero no impide que las legislaciones y regulaciones nacionales puedan introducir barreras comerciales o la imposición de cargas adicionales.
III.
Efectos del Brexit en las relaciones Unión Europea-Reino Unido
1.
Intercambios comerciales
Durante el primer año de aplicación del ACC se ha constatado una disminución en las relaciones comerciales entre ambas partes y la caída de las exportaciones, especialmente del RU a la UE. Esta situación se ha reflejado, de manera particular y por lo que respecta a nuestro país, en el sector del turismo, donde se ha producido un descenso significativo tanto en el número de visitantes británicos que han viajado a España de vacaciones cuanto en el de residentes (si bien es cierto que la pandemia sobre el Covid también ha tenido una incidencia determinante). Igualmente, otros sectores como el pesquero, el alimentario y agroalimentario, el farmacéutico, el aeronáutico o la industria del automóvil, ya están comenzando a notar los efectos negativos del Brexit.
Estas consecuencias negativas tienen su origen en la introducción de formalidades aduaneras y de nuevos controles en las fronteras; la aplicación de controles de seguridad; o las restricciones impuestas a las importaciones de algunos productos procedentes del RU (por ejemplo, algunos productos alimenticios de origen animal). En definitiva, la imposición de una mayor burocracia para las empresas y de nuevos controles a las importaciones y exportaciones de bienes entre ambas partes que antes no existían, lo que ha ralentizado las importaciones y ha originado el desabastecimiento de productos de primera necesidad —como alimentos o carburantes— en el mercado del RU.
Las empresas van a tener que afrontar otras barreras comerciales que ya se encuentran suprimidas en el ámbito del mercado único a través de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo y la armonización de las legislaciones de los Estados miembros
Además, los bienes y productos han de cumplir con los requisitos de las reglas de origen para beneficiarse del ACC cuando se trate de bienes originarios de la UE o del RU. Por el contrario, cuando procedan de terceros Estados no se pueden reexportar libres de aranceles. Por tanto, a pesar de la simplificación de los procedimientos establecidos en el ACC, los comerciantes se ven obligados a cumplir con los requisitos regulatorios de ambas partes. Para ello, han de utilizar la marca CE —que garantiza el cumplimiento de los requisitos reglamentarios de la UE— y la marca UKCA —que garantiza la conformidad con las normas del RU y que es obligatoria desde el 1 de enero de 2022 (Using the UKCA marking, https://www.gov.uk/guidance/using-the-ukca-marking).
Sin olvidar que las empresas del RU que deseen comercializar sus productos en la UE tendrán que volver a registrar sus derechos de propiedad intelectual si desean mantener su protección en este mercado.
Todo esto pone de manifiesto que el concepto «taking back control» esgrimido por el Gobierno británico resulta relativo, pues a pesar del ACC sus empresas y prestadores de servicios van a seguir vinculados por normas de la UE en áreas tan importantes como la política de competencia, la fiscalidad, la protección del medio ambiente, los derechos sociales y laborales o los derechos de los consumidores. Porque, el denominado «efecto Bruselas», es decir, la aplicación de las normas de derecho comunitario (medidas estándar) va a seguir afectando a las empresas y prestadores de servicios del RU que pretendan desarrollar sus actividades en la UE y el EEE, y el acceso de sus productos y servicios a esos mercados dependerá del cumplimiento de esas normas y está sujeto a verificaciones y controles reglamentarios por motivos de seguridad, salud y otros fines de política pública.
2.
Libre prestación de servicios
En principio, los prestadores de servicios establecidos en el RU ya no pueden seguir operando en el territorio de los 27 EM como si se tratase de un solo territorio ni beneficiarse del pasaporte del país de origen. Esto significa que han de establecerse en un Estado de la UE o, en su defecto, cumplir las normas internas y procedimientos de autorización en cada uno de los Estados miembros en los que deseen operar. En la práctica, esto supone un perjuicio para los consumidores; un ejemplo significativo lo constituye el roaming o itinerancia de datos móviles, sector en el que las compañías ya han introducido tarifas adicionales para utilizar la telefonía móvil por los residentes del RU en la UE y viceversa. Sin embargo, el ACC prevé que ambas partes puedan flexibilizar el acceso de los prestadores de servicios a sus respectivos mercados.
Sin embargo, en materia de protección de datos hay que señalar que se ha reconocido el cumplimiento por parte de las empresas establecidas en el RU de los estándares y requisitos de protección que establece el régimen regulatorio de la Unión, lo que implica que se seguirán garantizando la libre transmisión y la transferencia de los datos personales entre ambas partes. De este modo, el Reglamento General de Protección de Datos (Reglamento (UE) 2016/679) (LA LEY 6637/2016), normativa incorporada en la legislación del RU, no ha sido derogada en la legislación adoptada por el Gobierno del RU para derogar el Acta de adhesión a las Comunidades Europeas de 1972 y establecer otras disposiciones en relación con la salida del Reino Unido de la UE (European Union (Withdrawal) Act 2018,
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2018/16/contents/enacted).
3.
Libre circulación de personas y política de inmigración
El derecho a la libre circulación de personas, tal y como se reconoce en el mercado único —trabajar, estudiar, residir en otro Estado de la UE—, se ha visto limitado con la incorporación de nuevas normas en materia de inmigración; así, los nacionales de la Unión ya no tienen un tratamiento preferente en el RU respecto al resto de ciudadanos de terceros Estados y viceversa. Los desplazamientos ahora requieren el uso del pasaporte y un seguro de viaje que cubra la atención médica. Y ambas partes han incorporado la obligación de solicitar un visado para las estancias superiores a 90 días, ya sea en calidad de trabajadores, estudiantes …
Por otra parte, las condiciones para desplazarse a trabajar al mercado del RU se han endurecido con el establecimiento de un sistema de inmigración basado en puntos y el requisito del visado y permiso de trabajo. En este sentido, aspectos tan relevantes como los derechos laborales o el respecto a los derechos a las cotizaciones que se prevén en los contratos laborales son cuestiones que aún están por concretar pero que, en ningún caso, serán tan ventajosas como las existentes cuando el RU pertenecía a la UE.
Además, el reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales también se ha visto afectado, lo que incide de manera negativa en el acceso al mercado de trabajo de los ciudadanos de la UE en el RU y viceversa. Esto significa que hay que acudir al sistema de reconocimiento de cualificaciones que establece cada Estado, al menos hasta que ambas partes avancen en la negociación y el acuerdo del reconocimiento mutuo.
Estas nuevas condiciones han limitado las opciones de movilidad de los ciudadanos de la UE para trasladarse a trabajar al mercado inglés y, a su vez, el RU ha sufrido la escasez de mano de obra en determinados sectores que hasta su salida de la UE venían desempeñando mayoritariamente ciudadanos de otros Estados miembros, por ejemplo, en la industria del transporte por carretera, el sector agrícola, el sanitario o el de la restauración y hostelería.
En fin, respecto a los ciudadanos británicos que se encontraban residiendo en la UE antes de finalizar el año 2020 (y viceversa) también se han planteado numerosos problemas derivados de los trámites para solicitar su residencia en el RU o el registro en los países de la UE con el fin de seguir residiendo en dichos territorios. Y, en cualquier caso, los residentes británicos en un Estado de la UE ya no disponen de libertad para desplazarse a vivir a otro Estado miembro como ciudadanos de la Unión.
En el ámbito académico, resultan reseñables las consecuencias que ha generado el Brexit desde una doble vertiente: el acceso de los estudiantes de la UE a las universidades del RU y los intercambios de estudiantes con base al Programa Erasmus. En el primer caso, la decisión del RU de eliminar el tratamiento nacional a los estudiantes de la UE que deseen acceder a sus universidades, aplicándoles las mismas tasas que a los ciudadanos de terceros Estados, ha supuesto un incremento de más del 100%, con el consecuente descenso del número de estudiantes procedentes de países de la Unión que se han matriculado en sus universidades. Respecto al Programa Erasmus, las universidades del RU ya no participan en el mismo, aunque se mantienen dentro de este programa las universidades de Irlanda del Norte. De este modo, se quiebra el sistema habilitado para que los estudiantes universitarios pudiesen realizar un período de estudios en el RU y viceversa. En este sentido, el programa de intercambio que tiene intención de implantar el RU (The Turing Scheme, https://www.turing-scheme.org.uk/), no limitado a los países de la UE, podría ser una solución en el futuro.
IV.
Valoración final
En resumen, el balance tras el primer aniversario del ACC entre la UE y el RU nos muestra un escenario menos favorable para las empresas y los ciudadanos comparado con el que ofrece el mercado único y la UE; resulta evidente que la introducción de controles fronterizos para las mercancías y las personas está generando obstáculos al comercio y servicios y a los intercambios transfronterizos que no existían antes del 1 de enero de 2021. Además, ambas partes van a tener que seguir negociando en los próximos años con el fin de avanzar en la reducción de las barreas comerciales teniendo en cuenta la defensa de sus intereses contrapuestos: de una parte, la independencia que desea el Gobierno británico sin renunciar al acceso al mercado de la UE y, de otra, el principio básico e innegociable defendido por los países de la Unión, que para beneficiarse de las ventajas que ofrece el mercado único hay que aceptar ciertas obligaciones. Sin lugar a dudas, las expectativas generadas por el Brexit desde la perspectiva de los gobernantes del RU —retomar el control de sus fronteras, la independencia, soberanía y autonomía— se están viendo ensombrecidas por los efectos negativos que está teniendo tanto para las empresas cuanto para los individuos en los distintos sectores de la actividad económica, comercial, laboral…, tal y como se ha puesto de manifiesto durante el primer año de vigencia del ACC que regula las nuevas relaciones entre la UE y el RU.