Luis González Vaqué
Exconsejero de la DG «Mercado Interior» de la Comisión Europea
«The farther back you can look, the farther forward you are likely to see» (Winston Churchill)
I.
Introducción: «Brexit means Brexit»
Con este tautológico eslogan la que en 2016 era la primera Ministra del Reino Unido, Theresa May, insistió en la irreversibilidad de una decisión resultante de un muy discutido, y discutible, referéndum.
A veces, la complejidad del presente puede explicarse más eficazmente por la simplicidad del pasado. Ciertamente, nos preocupan los actuales problemas de la Gran Bretaña parte de los cuales, concretamente los que se refieren al funcionamiento de la cadena agroalimentaria, trataremos de abordar en el presente artículo, partiendo de la base de que «Brexit means Brexit», en la medida en que significaba algo, aludía que por primera vez en su historia un Estado miembro abandonaría la Unión Europea y sus instituciones. Ciertamente, la campaña electoral previa al referéndum resultó ser maniquea, confusa y contaminada por una implacable difusión de desinformación, en todos los sentidos; no resulta pues extraño que ahora no resulte fácil recoger y publicar información sobre los primeros efectos del Brexit en la economía del país que decidió abandonar la Unión Europea.
Aunque, como ya hemos dicho, nuestro objetivo es limitarnos al sector agroalimentario, no podemos dejar de recordar las tensiones sobre el Protocolo de Irlanda del Norte han ido en aumento desde que el Reino Unido abandonó formalmente las estructuras de la UE, y no resulta inverosímil que se produzca una nueva escalada, pues a pesar de las importantes concesiones de la UE para reducir el nivel de controles de los bienes que pasan de la «Gran Bretaña» a Irlanda del Norte, el Gobierno británico, se ha posicionado un combativo enfrentamiento en él no se excluye, de forma provocadora la reescritura (¿total?) del correspondiente Protocolo.
Tampoco podemos olvidar los problemas de desabastecimiento de combustibles, y aún menos, los referentes a los alimentos, la dificultad de contratar conductores de camiones, la escasez de contenedores y el consiguiente encarecimiento del transporte, el alza generalizada de los precios de las materias primas, especialmente grave en relación con las de los productos alimenticios básicos, etcétera (en este etcétera tenemos que incluir la posibilidad de una crisis de gobierno que podría suponer la dimisión del Primer Ministro Boris Johnson, crisis que cuando redactamos este artículo, primera quincena de enero de 2022, parece inminente).
Resulta curioso que la mayoría de los problemas que hemos citado en el último párrafo, todo ellos debidos a muy diversas y heterogéneas causas, entre la que, por supuesto destaca el Brexit, aunque sin poder atribuirle la exclusividad del origen de las dificultades en cuestión, también están influyendo negativamente en el buen funcionamiento del Mercado interior alimentario de la UE (como expondremos en el último apartado de la Conclusiones).
II.
Fronteras blandas y duras en el Mar de Irlanda
Políticamente, uno de los principales contenciosos que actualmente enfrenta a la UE con el Reino Unido es el relativo a una frontera interna (?) en el Mar de Irlanda, sometido a la supervisión del Protocolo aplicable por parte del TJUE; actualmente no existe ni siquiera coincidencia entre lo que realmente pactaron en su día ambas partes, en cómo debe interpretarse y de qué manera Boris Johnson pretende renegociar las condiciones de su funcionamiento. El hecho es que el carismático Primer Ministro británico, en perpetua e inagotable campaña electoral, pretende incumplir el principio «Pacta sunt servanda», para sofocar las protestas en Escocia (que paradójicamente podría solicitar, a su vez, un referéndum de independencia para reunirse a la UE) y la de grupos de presión, especialmente sindicales y empresariales, afectados por la nueva frontera y los requisitos burocráticos y administrativos que implica. Lo más penoso es que el conflicto era previsible y, sin embargo, si se agrava podría poner en peligro incluso el «Good Friday Agreement», es decir la paz…
Nos hemos referido hasta aquí a un laberinto jurídico y político, y cabe preguntarse cuáles han sido los efectos económicos de la aplicación (¿provisional?) del acuerdo inicial, es decir del controvertido Protocolo. No resulta contradictorio constatar que el resultado ha sido aparentemente positivo con un incremento espectacular de las importaciones-exportaciones entre las dos
Irlandas, pues, sin que ello sea una sorpresa, el intercambio de productos alimenticios ha crecido notablemente… ¿Hasta cuándo?
III.
Cuando los inmigrantes ocupan nuestros puestos de trabajo…
Los movimientos populistas suelen lograr muchos votos (incluso o «especialmente» los de los electores económicamente desfavorecidos) insistiendo en que los inmigrantes son una amenaza económica por ser responsables del paro, los bajos sueldos o el déficit de la seguridad social.
Este argumento fue reiterado y difundido profusamente en el curso de la campaña electoral que precedió el «SÍ» al Brexit; muchos votantes del Partido laborista (que no mantuvo una línea clara en la citada campaña) hicieron suyo ese temor al extranjero (aunque fuera ciudadano de un Estado miembro de la Unión). Se ha especulado y discutido mucho sobre si este recelo colectivo fue o no causado por la relativamente reciente incorporación a la UE de varios Estados del Este (vid.. P. Milbourne y H. Coulson, «Migrant labour in the UK’s post-Brexit agri-food system: Ambiguities, contradictions and precarities»,, Journal of Rural Studies, vol. 86, 2021, 430-439). La doctrina ha resumido las causas y efectos de esta polarización de la opinión pública sobre el mercado del trabajo del siguiente modo::
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— La dependencia del sector agroalimentario del Reino Unido de los trabajadores inmigrantes de los países del centro y este de la UE se ha visto amenazada por el Brexit.
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— El Brexit ha sido utilizado por los actores agroalimentarios dominantes para componer una «crisis» de oferta de mano de obra migrante.
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— La centralidad de la mano de obra migrante en la producción de alimentos en el Reino Unido ha sido normalizada e institucionalizada por los actores agroalimentarios dominantes.
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— Las realidades del trabajo migrante y las opiniones de los migrantes se han ignorado en gran medida en los debates agroalimentarios posteriores al Brexit.
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— Existe la necesidad de revalorizar el papel de los trabajadores dentro del sistema agroalimentario del Reino Unido, así como en otros países.
Para no hacer demasiado extensivo nuestro artículo no añadiremos prácticamente nada más a este conciso pero lúcido resumen; insistiremos sin embrago en que la evidente carencia de mano de obra (no sólo de conductores de camión) debida parcialmente a la decisión del electorado del Reino Unido en 2016 de abandonar la UE, ha suscitado una «crisis» en relación con la oferta continua de mano de obra migrante: let’s wait and see.
IV.
El efecto «tetris» y disponibilidad de alimentos
Tetris es un videojuego de lógica originalmente diseñado y programado por Alekséi Pázhitnov en la Unión Soviética. Fue lanzado el 6 de junio de 1984, tras su invención mientras trabajaba para el Centro de Computación Dorodnitsyn de la Academia de Ciencias de la Unión Soviética en Moscú, RSFS de Rusia.
No nos extrañaría que alguien se sorprenda por traer a colación este popular videojuego al referirnos a la seguridad alimentaria en el sentido de disponibilidad de alimentos en el Reino Unido post-Brexit; vivimos en una sociedad en la que el impacto de lo gráfico y los medios sociales es tan aplastante, que a menudo; y, en este contexto, las imágenes de unas estanterías vacías con las existencias alimentarias agotadas nos vienen a la mente cuando nos planteamos la cuestión clave de si el Brexit podía desabastecer a los británicos de unos productos destinados a satisfacer una necesidad vital: la alimentación. Como ha señalado algún autor (Vid.. E. E. Flors, «El efecto "tetris" en el abastecimiento mercantil en una economía desarrollada y abierta al Libre Comercio: del Brexit a la Pandemia del Covid-19», BoDiAlCo, n.o 39, 2021, pp.21-30) fueron los poderosos grupos de presión de los propietarios de las grandes cadenas de supermercados, obviamente favorables al «NO» al Brexit, los que difundieron tan amenazantes instantáneas en el curso de la tantas veces citadas campaña electoral previa al referéndum.
Deben que se desarrollarse enfoques adecuados a largo plazo, especialmente considerando la pérdida de los objetivos en el art. 39 TFUE y la importancia de la claridad y certeza para las partes interesadas en un sector económico vulnerable
La realidad es que como suele ocurrir en un país desarrollado todo peligro de escasez se compensa por la aplastante lógica del mercado y presión de la oferta y la demanda tiende a rellenar los vacíos cuando dependen de motivos subsanables o se trata de productos sustituibles (el efecto «tetris»).
Y esto es lo que parece haber evitado hasta la fecha el desabastecimiento generalizado en el Reino Unido, aunque existan algunas excepciones menores y, en realidad, no pueda aún darse por terminada la que podríamos llamar «etapa post-Brexit» (Vid.. T. Lang y M. McKee, «Brexit poses serious threats to the availability and affordability of food in the United Kingdom», Journal of Public Health, vol. 40, n.o 4, 2018, doi.org/10.1093/pubmed/fdy073).
V.
Una agricultura «sin Política Agraria Común»
Creada en 1962, es decir, antes de que el Reino Unido se integrara en la Unión, la Política Agrícola Común (PAC) responde a la necesidad de garantizar la disponibilidad de productos agrarios y un buen nivel de ingresos para los agricultores de los Estados miembros de la UE. Sin atrevernos a afirmar o negar que se hayan logrado, sus objetivos son:
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— apoyar a los agricultores y mejorar la productividad agrícola, asegurando un suministro estable de alimentos asequibles;
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— garantizar a los agricultores de la Unión Europea un nivel de vida razonable;
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— contribuir a la lucha contra el cambio climático y la gestión sostenible de los recursos naturales;
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— conservar los paisajes y zonas rurales de toda la UE; y
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— mantener viva la economía rural, impulsando el empleo en la agricultura, las industrias agroalimentarias y los sectores asociados.
En este ámbito, cabe preguntarse cómo funciona o funcionará la agricultura británica fuera de la UE. Evidentemente, el Reino Unido (que abarca las administraciones descentralizadas de Escocia, País de Gales, etcétera) necesita considerar sus próximos pasos con mucho cuidado: Se enfrenta a un nuevo contexto en evolución en el que desarrollar su política agrícola, o, de hecho, diversas políticas agrícolas, teniendo en cuenta a la vez las diversas administraciones implicadas, así como la heterogeneidad de los sistemas agrícolas, los ecosistemas y los puntos de enfoque agrícolas, sociales y ambientales resultantes. Al abordar el complejo problema del diseño de nuevas políticas agrícolas, el Reino Unido y las correspondientes administraciones descentralizadas deberán reflexionar sobre lo que es permisible, prácticamente posible y deseable o apropiado. Necesitan hacerlo a la luz del nuevo contexto y panorama legal, político, económico.
Sin embargo, aunque hay un enfoque comprensible tendente a abordar los problemas inmediatos y los objetivos a corto plazo, y, en particular, las que plantea el Brexit, también estimamos fundamental que se desarrollen enfoques adecuados a largo plazo, especialmente considerando la pérdida de los objetivos en el art. 39 TFUE (LA LEY 6/1957) y la importancia de la claridad y certeza para las partes interesadas en un sector económico vulnerable. La dificultad que deberá superarse es que la agricultura está bajo una presión considerable y el contexto cambia constantemente. Es necesario abordar las conmociones o crisis como la Covid-19, el Brexit, así como los fenómenos meteorológicos extremos o el cambio climático (a través de la mitigación y la adaptación), sin excluir desafíos más amplios. Sin tampoco olvidar la promesa de asegurar a los agricultores el mismo (?) nivel de subvenciones durante un cierto plazo (Vid.. L. Petetin y M. Dobbs, «Shaping governance: changing contexts for future policies», en Brexit and Agriculture, Routledge, 2022, pp. 187-258.).
De forma global es difícil evaluar cómo ha influenciado el Brexit en el Comercio exterior de la UE (ahora, vender o comprar mercancías a o del Reino Unido puede o debe calificarse como exportar o importar). Si tenemos en cuenta la información disponible, globalmente el comercio agroalimentario de la UE creció un 6% hasta septiembre de 2021.
Durante los primeros nueve meses de 2021, el comercio agroalimentario de la Unión Europea (exportaciones + importaciones) alcanzó un valor de 239.500 millones de euros; es decir, un 6,1% más que en enero-septiembre de 2020. Las exportaciones de la UE aumentaron un 8% en comparación con el período correspondiente en 2020, alcanzando los 145.200 millones de euros. Las importaciones de la UE alcanzaron los 94.200 millones de euros, un 3,5% más que el valor correspondiente durante los primeros nueve meses de 2020.
El valor de exportación que más aumentó fue el de los EE. UU. en comparación con 2020, con un aumento del 15% gracias a productos como el vino (35%), aguardientes y licores (23%), y chocolate y confitería (28%). Otro destino con aumento de valor en las exportaciones agroalimentarias han sido Corea del Sur (26%).
Las categorías de productos agroalimentarios de la UE con mayores valores de exportación en el período enero-septiembre 2021 incluyó vino, carne de cerdo, pasta y pastelería, chocolate y confitería, aguardientes y licores. Estos productos representaron más del 27% de las exportaciones agroalimentarias totales según las estadísticas consultadas.
En cualquier caso, tenemos que señalar que incluimos estos datos a título orientativo, pues habrá que someterlos a un detallado desglose para asegurarnos que se ha tenido en cuenta rigurosamente la no contabilización de las operaciones realizadas con ese país tercero que ahora es la Gran Bretaña.
VI.
Conclusiones
Somos bastante reacios a llegar a conclusiones muy categóricas, especialmente cuando se trata de una cuestión cuya evolución sigue su curso y puede dar lugar a cambios sino notables, si significativos, en el curso del año 2022.
Por ello optamos por resumir de forma sistematizada lo que hasta aquí se ha dicho, incluyendo, en su caso, referencias bibliográficas que pueden ser de utilidad:
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1. Riesgos para la gestión de las cadenas de suministro. No cabe la menor duda de que la transición de una economía en la que el abastecimiento dependía de la integración en un Mercado interior basado en las cuatro libertades fundamentales de la Unión a un mercado nacional como el del Reino Unido, plantea muchos riesgos de gestión (A. Jucyte, V. Kumar y X. Ruan, «Examining the Impact of Brexit on Supply Chain Risk Management: Evidence from the UK Manufacturing Sector», Journal of Rural Studies, vol. 86, 2021, pp.430-439). Estos riesgos son especialmente notables si nos referimos al sector agroalimentario, en cuya importancia social y estratégica no creemos que haga falta insistir (L. C. Hendry, M. Stevenson, J. MacBryde, P. Ball, M. Sayed y L. Liu, «Local food supply chain resilience to constitutional change: the Brexit effect», International Journal of Operations & Production Management, vol. 39, n.o 3, 2019, 429-453).
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2. Cambios en la legislación alimentaria y en las políticas de protección de los consumidores en el Reino Unido… ¿Y en la Unión Europea?
Tenemos que ser conscientes de la ingente labor que ya han empezado a llevar a cabo las autoridades británicas para pasar de un sistema común y armonizado de normativas de la UE (que en el sector alimentario representan un altísimo porcentaje) a una nueva legislación nacional. Es cierto que la European Union (Withdrawal) Act 2018 mantiene la pertinente legislación de la UE como legislación nacional, que el Reino Unido ahora va modificando o derogando/sustituyendo (T. G. Benton, A. Froggatt, G. Wright, C. E. Thompson y R. King, «Food Politics and Policies in Post-Brexit Britain», Energy, Environment and Resources Department & Europe Programme, Chatham House, 2019, 85 pp).
Se trata de un ejercicio complejo, pero su seguimiento por parte de los expertos en Derecho alimentario se nos antoja apasionante… Cabe preguntarse, además, si será necesario revisar a fondo la compleja y extensiva maraña de legislación alimentaria de la UE teniendo en cuenta las mejoras que aporten los juristas anglosajones, cuyo pragmatismo es proverbial.
Será también muy interesante verificar, en la medida de lo posible, si se mantiene en el Reino Unido el mismo nivel de protección de los consumidores que el alcanzado en la UE.
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3. Precios… ¿Quién dijo «precios»? Corremos el riesgo de decepcionar a nuestros lectores si en este último apartado nos confesamos incapaces de afirmar (o negar) si tenían razón quienes en su día auguraban un incremento generalizado de los precios de los alimentos después del Brexit (M.J. Barons y W. Aspinall, «Anticipated impacts of Brexit scenarios on UK food prices and implications for policies on poverty and health: a structured expert judgement approach», BMJ Open, n.o 10, 2020, 8 pp.).
La dificultad de llevar a cabo toda comparación fiable se basa en que el efecto inflacionista también se ha detectado en la UE y, por supuesto, sin que la causa haya sido el Brexit (Covid., encarecimiento del transporte, etcétera). Por ello, queda esta asignatura pendiente para una futura convocatoria, cuando dispongamos de datos estadísticos fiables, sobre un período de tiempo razonablemente amplio y podamos analizarlos en perspectiva.