Ana Fernández Pérez
Profesora Titular de Derecho internacional privado. Universidad de Alcalá
I.
El Reino Unido, que nunca se adhirió al Acuerdo y al Convenio de Schengen
Las últimas décadas de globalización acelerada y movilidad global han sido testigos de un crecimiento concomitante en nuevos métodos de control fronterizo. Los países ubicados en Europa, América del Norte y Australia han recurrido a medidas cada vez más drásticas para hacer que sus fronteras sean impenetrables para ciertos grupos «no deseados», al tiempo que hacen que las mismas fronteras sean permeables «para los grupos e individuos deseados».
En los últimos años, se ha vuelto cada vez más claro que la externalización del control de fronteras y el uso de estados de contención son un fenómeno europeo cada vez más extendido. Este fenómeno ha sido denominado como «control de la migración extraterritorial», «control desterritorializado» o «externalización».
Cuando se habla de externalización de fronteras lo primero que se piensa es en las relaciones entre un país del Norte y una contraparte del Sur, con Italia y Australia como ejemplos obvios. En el Mediterráneo, la Unión Europea (UE) y sus estados miembros han adoptado ese enfoque con la cooperación liderada por Italia y Libia, así como los acuerdos bilaterales hispano-marroquíes destinados a contener y prevenir la migración a Europa a través del norte de África.
El Reino Unido, que nunca se adhirió al Acuerdo y al Convenio de Schengen, promovió abiertamente la deslocalización de sus fronteras con Francia como piedra angular de su «defensa» fronteriza actuando éste como un tercero de contención. Se estableció una «externalización interna» de los controles fronterizos del Reino Unido a Francia a través de un conjunto de prácticas y métodos de contención de la inmigración con el objetivo de disuadir, excluir y controlar a los migrantes. Esta «externalización interna» se llevó a cabo mediante la realización de acuerdos extraterritoriales yuxtapuestos en territorio francés para denegar la entrada en Gran Bretaña de los migrantes.
II.
Acuerdos fronterizos yuxtapuestos con Francia
El Reino Unido para el control de su frontera ha firmado «acuerdos fronterizos yuxtapuestos» con Francia desde hace más de 30 años. En 1991 firmó el Protocolo de Sangatte que se anticipó a la apertura del Túnel de la Mancha. Este Protocolo definió jurídicamente esta nueva frontera entre los dos países y las modalidades de control, que fue muy criticado por la opinión pública británica ya que suponía simbólicamente la pérdida de la insularidad de las islas británicas mediante la unión subterránea y la seguridad que ello implicaba. Este Protocolo empleó controles británicos en territorio francés, a la entrada del túnel, y en las estaciones de embarque en los trenes de gran velocidad que cruzan el túnel para llegar a Londres. El Protocolo preveía la reciprocidad, es decir, el control francés de la misma manera sobre el suelo británico. Pero éste equilibrio fue sólo hipotético. Las entradas irregulares sobre suelo francés desde el Reino Unido son muy escasas, mientras que aquellas que van del continente europeo hacia Gran Bretaña son muy destacables.
Ulteriormente, en 1999 las autoridades francesas habilitaron un centro de recepción para los migrantes en la frontera británica gestionado por la Cruz Roja, dentro de un gran hangar situado en el territorio de Sangatte, cerca de Calais. La mayoría de estas personas eran refugiados que huían de la guerra en Yugoslavia. El centro de Sangatte acogió alrededor de 200 personas en 1999, y más de 2000 en 2002, en su mayoría kurdos y afganos, a consecuencia de los desacuerdos existentes respecto de la llegada de refugiados en la Unión Europea. Este centro fue clausurado a finales de 2002 a insistencia de las autoridades británicas, y los migrantes y refugiados se dispersaron a lo largo y ancho de todo el litoral y las autopistas limítrofes en Francia y Bélgica. Esta situación provocó que el 4 de febrero de 2003, Francia y el Reino Unido firmaran el Tratado de Le Touquet (formalmente conocido como el Tratado entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno de la República Francesa sobre la implementación de controles fronterizos en los puertos marítimos de ambos países en el Canal y Mar del Norte). Este acuerdo preveía controles yuxtapuestos en una serie de rutas de transbordadores que cruzan el Canal. El Tratado entró en vigor en Francia mediante la Ley no. 2003-1368 del 31 de diciembre de 2003 y en el Reino Unido mediante la Ley de Nacionalidad, Inmigración y Asilo de 2002 (Controles Yuxtapuestos). La firma de estos acuerdos, que tuvo lugar tras el cierre del centro de Sangatte en 2002, permitió facilitar los controles fronterizos en los puertos del Canal y el Mar del Norte, pero sobre todo creó un marco legal para que agentes franceses y británicos pudieran realizar controles en los dos países indistintamente. A cambio, Londres financiaría parte de estos controles y la seguridad de los sitios en Calais. De manera significativa, el Tratado previó explícitamente que una demanda de asilo presentada a los agentes británicos en suelo francés es responsabilidad de las autoridades francesas (mientras que por el contrario la detención de un migrante o refugiado por los agentes británicos en suelo francés se realiza de acuerdo a las condiciones que impone la legislación británica). Nuevamente, el tratado que preveía la reciprocidad de controles franceses en los puertos británicos manifestaba un equilibrio irreal. Esta misma política de externalización también se realiza en territorio belga, aunque mucho menos mediatizada y analizada. Hasta el año 2003, el principal sitio de paso hacia el Reino Unido se encontraba en el puerto de Ostende (Bélgica) pero las conexiones por ferry se vieron interrumpidas. Entonces el paso se trasladó al puerto de Zeebrugge (Bélgica). Aunque la situación es bastante menos conocida, debido a que no existe este elemento de visibilidad como sí lo hay con los campamentos franceses, los migrantes y refugiados seguían atravesando la frontera desde los puertos holandeses y belgas.
III.
Crisis migratoria de 2015
En 2008 y 2009 el número de migrantes en los diferentes campamentos emplazados en la frontera británica en suelo francés aumentó de manera considerable. El grupo más grande estaba constituido por ciudadanos afganos. En 2009, se realizó la declaración franco-británica de Évian sobre los medios dispuestos por Francia para controlar la frontera británica, esto es: cooperación entre los agentes de policía, colocación de equipos de control especialmente escáneres, infraestructuras, repartición de los costos entre Francia y el Reino Unido. Fue destacable la labor que llevó a cabo la policía francesa de dispersión de la concentración de migrantes y solicitantes de asilo que se encontraban en las proximidades de la frontera y la organización de vuelos franco-británicos para expulsar a los migrantes retornándolos a sus países de origen. Desde 2011, los agentes de seguridad privada empleados por Eamus Cork Solutions (ECS) trabajan en las vías de carga en los controles yuxtapuestos del Puerto de Calais y el Puerto de Dunkerque. Su trabajo es detectar personas ocultas dentro de vehículos que intentan ingresar al Reino Unido a través de inspecciones visuales, perros rastreadores o mediante equipos que incluyen monitores de latidos cardíacos, detectores de dioxido de carbono y escáneres.
Lo que los medios de comunicación presentaban como una «crisis migratoria» en 2015 con la llegada de sirios a Grecia, en realidad era un aumento gradual del número de migrantes y solicitantes de asilo que entraban a Europa desde el verano de 2013, y que no afectaba en esencia a la frontera británica. Por otro lado, el millón de personas que llegaban a la Unión Europea en 2015 representaba apenas el 0,2% del total de la población europea, algo que no puede considerarse una situación crítica, excepto para Grecia e Italia que tuvieron que soportar la totalidad de la presión migratoria. Por el contrario, la presentación de esta situación como una crisis migratoria concluyó en dos acuerdos franco-británicos firmados en 2014 y 2015, que destacaron por los encuentros y la llegada a Calais de los ministros de ambos países y varios funcionarios europeos. Estos acuerdos retoman las líneas generales de los acuerdos de 2009, es decir: refuerzo de los medios de control sobre suelo francés, organización de vuelos conjuntos hacia los países de origen, cooperación policial e implicación financiera británica. Es de destacar que los acuerdos de 2015, por primera vez, hicieron mención a los recursos humanitarios y a las medidas concernientes a las personas retenidas en la frontera británica que demandan asilo en Francia. Los dos acuerdos previeron, además, una acción conjunta entre las autoridades francesas y británicas en el marco de las instituciones europeas con la finalidad de reforzar los controles en las fronteras exteriores de la Unión.
Francia ha establecido puntos de control de inmigración en el Puerto de Dover, donde la Policía de fronteras francesa realiza controles de entrada de inmigración en el Área Schengen de los pasajeros que viajan a Calais o Dunkerque. Los agentes de la Policía fronteriza francesa tienen facultades para portar armas de fuego y arrestar y detener a personas en la zona de control de inmigración del Puerto de Dover. Por otro lado, la policía fronteriza del Reino Unido no realiza controles de salida de rutina en el Puerto de Dover. En cambio, desde abril de 2015, el operador del ferry recopila la información del documento de viaje de los pasajeros durante el proceso de reserva o check-in, que envía electrónicamente a la policía británica. Sin embargo, los autocares que transportan grupos escolares organizados (compuestos por estudiantes menores de 16 años acompañados por maestros u otros adultos responsables) están exentos de que se recopile y envíe la información de su documento de viaje a la policía británica.
IV.
Tratado de Sandhurst
A principios de marzo de 2016, pocos meses antes del referéndum del Brexit, la cumbre franco-británica de Amiens estableció un nuevo financiamiento británico de 22 millones de euros destinados a las acciones de control de la frontera sobre el territorio francés. Esta cumbre fue concomitante con la destrucción de la parte sur del asentamiento de exiliados de Calais la «Jungla», que llegó a concentrar alrededor de 3.500 personas. La gran mayoría de ellas se reinstalaron en la parte norte del asentamiento, cuya destrucción fue diferida, por lo cual se dispersaron hacia otros lugares del paso litoral. Las destrucciones fueron realizadas en el momento en que el número de migrantes ya se había reducido, pues los afganos se fueron dirigiendo en gran medida hacia Escandinavia. No obstante, nuevos campamentos se reconstruyen emplazándose cerca de donde estaban los antiguos campamentos que habían sido anteriormente desmantelados.
El Reino Unido continúa manteniendo un privilegio en el control de la frontera, donde Francia es el agente fronterizo de un país ajeno a la Unión Europea y donde Frontex vigila la salida de inmigrantes hacia el Reino Unido
En 2018, ya con el Brexit en marcha, los dos países firmaron el Tratado de Sandhurst que obligaba a Londres a aumentar su contribución a la seguridad fronteriza en Calais en 50 millones de euros. En la Cumbre Reino Unido-Francia celebrada en la Royal Military Academy Sandhurst el 18 de enero de 2018, el presidente francés, Emmanuel Macron, y la primera ministra del Reino Unido, Theresa May, anunciaron que el Reino Unido proporcionaría 50 millones de euros adicionales en apoyo financiero para 2018 para que Francia reforzara la seguridad fronteriza. (incluyendo cercas, circuito cerrado de televisión y tecnología de detección) en los controles yuxtapuestos en el Puerto de Calais, así como para establecer instalaciones de alojamiento ubicadas fuera de las áreas de Calais y Dunkerque, tales como Centros de Recepción y Evaluación. En el Tratado de Sandhurst se establecieron disposiciones para implementar el Reglamento de Dublín III relativo al trato de los menores solicitantes de asilo no acompañados y para establecer un Centro Conjunto de Información y Coordinación (en francés: Centre Conjoint de Información y Coordinación, o CCIC). El Tratado de Sandhurst entró en vigor el 1 de febrero de 2018 y el Centro Conjunto empezó a funcionar el 23 de noviembre de 2018. La vulnerabilidad se volvió particularmente tangible en la primavera de 2020 durante el período causado por la pandemia de la Covid-19 en los campamentos y asentamientos en el norte de Francia.
V.
La tragedia en el Canal de la Mancha de noviembre de 2021 y los retos para los países de la Unión Europea
La reciente tragedia en el Canal de la Mancha de fines de noviembre de 2021 trajo como resultado la muerte de 27 personas y destacando la inactividad de la Unión Europea en este punto, como evidenció la inmediata cumbre que tuvo lugar entre Francia, Países Bajos, Bélgica y la Comisión Europea, que se limitó a acordar y endurecer las medidas contra las mafias de tráfico de seres humanos que operan en la zona.
Desde el 1 de enero de 2021 la frontera con el Reino Unido ya no es una frontera interior. Ya no se trata de una externalización de una frontera interior. Si no de la externalización de una frontera exterior en la que el Reino Unido continúa manteniendo un privilegio en el control de la frontera, donde Francia es el agente fronterizo de un país ajeno a la Unión Europea y donde Frontex vigila la salida de inmigrantes hacia el Reino Unido en vez de su principal cometido la vigilancia de la inmigración irregular hacia Europa.
De conformidad con el acuerdo de Dublín, cuando el Reino Unido formaba parte de la UE, podía pedir a otros países de la UE que acogieran a las personas que pudieran demostrar que habían pasado por países europeos seguros antes de llegar al Reino Unido y podía solicitar cerificadosde «take charge» acreditativos de que los solicitantes de asilo habían pasado por otros países gracias a la base de datos de huellas dactilares Eurodac. Pero desde el Brexit, el Reino Unido ya no tiene acceso a esa base de datos, por lo que es más difícil demostrar de forma definitiva por qué otros países europeos han pasado previamente las pequeñas embarcaciones que llegan al Reino Unido. Hasta ahora, el Reino Unido no ha llegado a ningún acuerdo bilateral con otros países de la UE que le permita replicar el acuerdo de Dublín.
El acuerdo que rige las relaciones entre la Unión Europea y Reino Unido no incluye la cooperación en asilo y el retorno de migrantes. En la actualidad, el Reino Unido tiene puestos de control de inmigración en los puertos de Calais y Dunkerque (anteriormente, el Reino Unido también tenía un puesto de control de inmigración en el puerto de Boulogne-sur-Mer). La policía británica tiene el poder de arrestar y detener a personas en la zona de control de inmigración en los puertos de Calais y Dunkerque. Los pasajeros que viajan desde Calais y Dunkerque al Reino Unido pasan por los controles de salida de Francia, así como los controles de entrada de inmigración del Reino Unido antes del embarque. Los controles aduaneros de los pasajeros del ferry no se ven afectados por el acuerdo del Brexit y continúan realizándose a su llegada después de abandonar el ferry. Por lo tanto, al viajar de Francia a Dover, aunque los pasajeros del ferry ya hayan pasado por los controles de inmigración antes de la salida, cuando lleguen al Reino Unido, es posible que los funcionarios de aduanas los detengan para una inspección aduanera. Del mismo modo, cuando se viaja de Dover a Francia, aunque los pasajeros del ferry ya han pasado controles de inmigración por parte de la policía fronteriza francesa en Dover, aún pueden estar sujetos a un control aduanero por parte de la Aduana francesa a su llegada a Francia. Se ha creado un Centro de Coordinación Operativa Conjunta en el Puerto de Calais para fortalecer la cooperación entre la policía del Reino Unido, la Policía fronteriza francesa y la aduana francesa.
Esta política, no obstante, infringe las obligaciones legales internacionales del Reino Unido y Francia al eludir el derecho de asilo y también la protección contra la no devolución. La externalización de la frontera del Reino Unido a Francia tras el Brexit, ejecutado a través de los acuerdos yuxtapuestos, mantiene el despliegue de cientos de guardias del Reino Unido al territorio francés, la apertura del Reino Unido de instalaciones de detención en Coquelles en el norte de Francia y la aplicación del Derecho penal del Reino Unido más allá de su territorio. Estos arreglos significan que las rutas seguras y legales para buscar asilo en Gran Bretaña son casi inexistentes y han llevado a la aparición de una «zona fronteriza» que se extiende desde Calais y Grande-Synthe en el norte de Francia hasta las capitales de Bruselas y París, si no más lejos. Estos acuerdos han asignado a Francia y por extensión a la Unión Europea, el papel de «Estado de contención», y la situación ha culminado con el surgimiento de una nueva y desconcertante forma de herramienta de gobernanza fronteriza destinada a lograr la disuasión, el control y la exclusión al margen de la normativa europea.
La solución no puede quedar relegada a la acción policial y a la militarización de la frontera, cuyos resultados no son otros que aumentar el juego de los traficantes de personas, siendo necesario realizar un nuevo pacto migratorio entre la UE y el Reino Unido, ahora que este último ya no forma parte de la UE. Aunque la Comisión Europea propuso en septiembre de 2020 adoptar un instrumento de este tipo, su aprobación quedó parada. Es de esperar que Francia lo impulse de nuevo ahora que ostenta la presidencia rotatoria del bloque desde el 1 de enero de 2022.