Dionisio Fernández de Gatta Sánchez
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca.
I.
Introducción
En el Consejo Europeo celebrado los días 25 y 26 de junio de 2015, el Primer Ministro inglés, David Cameron, presentó su proyecto de referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión, tal como se había comprometido en las elecciones de 2015 (en un nefasto, y quizás innecesario, compromiso por el que pasará a la historia) [M. Barnier, La gran ilusión. Diario secreto del Brexit (2016-2020), Madrid, Akal, 2021]. Celebrado el mismo el 23 de junio de 2016, el Reino Unido votó (con cierta sorpresa, y únicamente con el 52% de los votos) por desligarse de la Unión Europea; decisión formal, conforme con el art. 50-TUE, de retirada que fue notificada al Consejo Europeo el 29 de marzo de 2017 [J.C. Fernández Rozas, «Activación del mecanismo de retirada voluntaria del Reino Unido de la Unión Europea», Anuario Español de Derecho Internacional Privado, t. XVII, 2017, pp. 35-70, y «Brexit 1» y «Brexit 2», La Ley: Unión Europea, nos 48 y 51/2017, respectivamente], que colocó a la Unión en una situación crítica, en un punto de inflexión, ruptura y cambio [F. Fabbrini, Brexit and the future of the European Union. The case for constitutional reforms, Oxford, Oxford University Press, 2021]. Después de arduas negociaciones y la superación de no pocas dificultades, el 31 de enero de 2020 a medianoche (hora central europea), una vez que entró en vigor el Acuerdo de Retirada, el Reino Unido abandonó la Unión Europea; si bien, se inició un período transitorio hasta el 31 de diciembre de 2020. Por consiguiente, a partir del 1 de enero de 2021, la normativa aplicable a los ciudadanos del Reino Unido será la propia de los ciudadanos de un Estado tercero salvo lo establecido en el Acuerdo de Retirada y otras normas aplicables.
Naturalmente, un proceso tan complejo como este, nunca producido en la UE, afecta a las relaciones recíprocas [J. Calvo Vérgez, El Brexit y su incidencia en el futuro de las relaciones UE-UK, Cizur Menor, Thomson Reuters-Aranzadi, 2020], y a todas las políticas y actuaciones de la Unión y de sus Instituciones, incluyendo por supuesto a la Política Ambiental [J. Verdú Baeza, «Medio ambiente y Brexit. La crisis de un sistema y sus repercusiones globales. Especial incidencia en el marco internacional de lucha contra el cambio climático», en P.J. Martín Rodríguez (dir.), y otros, Nuevo mundo, nueva Europa. La redefinición de la Unión Europea en la era del Brexit, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2021, pp. 539-552, y A. García Ureta, «Reino Unido: la factura del Brexit ¿también para el medio ambiente?», en F. López Ramón, F. (coord.), y otros, Observatorio de Políticas Ambientales 2018, Madrid, Cieda-Ciemat-Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, 2019]. Asimismo, tal retirada afecta de manera importante al Reino Unido, y a su política medioambiental nacional, la cual ya no tendrá que atenerse a las normas de la UE en la materia.
II.
El medio ambiente en el acuerdo de retirada del reino unido y en otros textos complementarios.
El Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, adoptado por Decisión (UE) 2020/135, del Consejo, de 30 de enero de 2020 (LA LEY 810/2020) [publicados ambos textos en DOUE L 29, 31.1.2020; versión consolidada de 18.12.2020 CL2020W0000ES0020010.0001_cp 1..1 (europa.eu)], establece el régimen de un buen número de materias concretas afectadas por dicha salida, incluyendo los derechos y obligaciones que incumben a ambas partes, teniendo en cuenta que el Reino Unido es un Estado tercero, y que las normas de la Unión ya no serán de obligado cumplimiento para dicho país. Por ello, las referencias a las cuestiones medioambientales son concretas, sobre aspectos de interés para ambas partes, y no generales, sobre la incidencia de la retirada en toda la política medioambiental de la UE [vid.., en general, D. Fernández de Gatta Sánchez, Sistema Jurídico-Administrativo de Protección del Medio Ambiente, 10ª ed., Salamanca, Ratio legis, 2021].
De acuerdo con lo anterior, y siguiendo el Acuerdo, se regulan algunas cuestiones relacionadas con Euratom (arts. 79 a 85 y Anexo V-Acuerdo), sobre la base de subrayar la finalización de la responsabilidad de la Comunidad en los asuntos relacionados con el Reino Unido, que será el único responsable en varios ámbitos (manipulación de minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales existentes en el país, cuya propiedad nacional se ratifica; obligaciones de instaurar un régimen de controles de seguridad y otras derivadas de Convenios internacionales de los que el Reino Unidos es parte, y reafirmación de la responsabilidad de este país sobre el combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos que se hayan generado en el mismo). Además, el 30 de diciembre de 2020 se firmó el Acuerdo entre el Reino Unido y la Comunidad Europea de la Energía Atómica para la cooperación en el uso seguro y pacífico de la energía nuclear (DO L 150 de 30.4.2021).
A continuación, se declaran aplicables algunas disposiciones medioambientales de la Unión en el Protocolo sobre Irlanda/Irlanda del Norte, en materia de sustancias y mezclas químicas, plaguicidas y biocidas, residuos, medio ambiente y eficiencia energética, organismos modificados genéticamente, animales vivos y vegetales, incluyendo los controles sanitarios (art. 5-4º y Anexo 2-Protocolo-23º a 26º, 35º a 44º), y, asimismo, se declaran aplicables algunas normas europeas relacionadas con el mercado único de la electricidad, incluyendo entre otras las Directivas sobre emisiones industriales y sobre comercio de emisiones de gases de efecto invernadero (art. 9 y Anexo 4-Protocolo).
Seguidamente, el Protocolo sobre Gibraltar prevé (art. 4) que España y el Reino Unido creen un Comité de coordinación que sirva de foro de debate habitual entre las autoridades competentes para cuestiones relativas en particular a la gestión de los residuos, la calidad del aire, la investigación científica y la pesca [J. Verdú Baeza, «Espacios marinos protegidos en el área del estrecho de Gibraltar: incidencia del Brexit», Revista catalana de Derecho Ambiental, nº2/2019, pp. 1-35; DOI: https://doi.org/10.17345/rcda2722].
Sin embargo, las referencias más generales sobre medio ambiente y desarrollo sostenible se incluirán en el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido, por otra, firmado el 30 de diciembre de 2020 [ver el propio Acuerdo y la Decisión (UE) 2021/689, del Consejo, de 29 de abril de 2021 (LA LEY 9528/2021), sobre su celebración en el DO L 149, 30.4.2021; EUR-Lex — L:2021:149:TOC — ES — EUR—Lex (europa.eu)][vid.. J.C. Fernández Rozas, «Goodbye Britain!: Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y el Reino Unido», La Ley: Unión Europea, n.o 88/2021], debido a que su finalidad y su contenido no tiene los límites del Acuerdo de Retirada.
Así, las referencias más directas al medio ambiente y al desarrollo sostenible se incluyen en su Título XI, relativo a la «Igualdad de condiciones para una competencia abierta y justa y el desarrollo sostenible», que se inicia reconociendo que el comercio y la inversión entre la Unión y el Reino Unido se produzcan de una manera que propicie el desarrollo sostenible, que el desarrollo sostenible abarca el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección medioambiental, que los tres son interdependientes y se refuerzan mutuamente; además, reafirman su ambición de lograr, para 2050, la neutralidad climática en toda la economía. Asimismo, se reconoce el principio de precaución (arts. 355 y 356).
Las consecuencias del Brexit para ambas partes sobre las políticas medioambientales, en comparación con otros ámbitos, no son en líneas generales muy destacables, ya que tanto la UE como el Reino Unido han suscrito los mismos Tratados internacionales en la materia y tienen los mismos objetivos en este ámbito
A continuación, se prevé un capítulo específico sobre «Medio ambiente y clima» (cap. 7, arts. 390-396), que es el más importante en esta materia, y que reconoce el derecho de ambas Partes a establecer los niveles de protección del medio ambiente y del clima que consideren adecuados y a adoptar o modificar las políticas y leyes según los compromisos internacionales de ambas, incluido el propio Acuerdo; se establecen que ambas Partes respetarán los principios ambientales reconocidos en textos internacionales, y en particular algunos (integración y evaluación ambientales, precaución ambiental, quien contamina paga, lucha contra la contaminación en su fuente, etc.); se establece la obligación de que ambas Partes dispongan de un sistema efectivo de tarificación de las emisiones de carbono desde el 1 de enero de 2021, regulando su contenido; finalmente, se establece el control del cumplimiento de la normativa citada y el sistema de cooperación en esta materia, así como la solución de diferencias, mediante diálogo, consultas, intercambio de información y la cooperación.
El capítulo 8 se dedica a «Otros instrumentos para el comercio y el desarrollo sostenible» (arts. 397-407), que se inicia recordando los documentos internacionales en materia de desarrollo sostenible, desde la Conferencia de Río de 1992 hasta la Agenda 2030 adoptada en 2015, para subrayar después que su objetivo es mejorar la integración del desarrollo sostenible, en particular sus dimensiones laborales y medioambientales, en las relaciones comerciales y de inversión de ambas Partes, así como complementar los compromisos de los capítulos anteriores. Después, las Partes reconocen la importancia de los acuerdos ambientales multilaterales firmados, su contenido y las Instituciones y órganos que dirigen y gestionan, comprometiéndose a cooperar en tales marcos, y a desarrollar actuaciones mutuas relativas a las relaciones entre el comercio, por un lado, y el cambio climático, la diversidad biológica, los bosques, gestión sostenible de los recursos biológicos marinos y la acuicultura, inversión en favor del desarrollo sostenible, y la gestión responsable de la cadena de suministro, por otro, y previendo la solución de las controversias que surjan de la misma forma ya mencionada.
Para terminar, el Acuerdo de Comercio y Cooperación incluye más consideraciones medioambientales en las nuevas relaciones entre ambas Partes, relativas a medidas sanitarias y fitosanitarias (arts. 69 a 87); su compromiso de garantizar que se tengan en cuenta condiciones medioambientales, laborales y sociales en los procedimientos de contratación pública (art. 285); en relación con la energía (Título VIII, arts. 299 ss), cuyo objetivo es facilitar el comercio y la inversión entre las Partes en los ámbitos de la energía y las materias primas, así como mejorar la seguridad de suministro y la sostenibilidad medioambiental, especialmente contribuyendo a la lucha contra el cambio climático en estos ámbitos, previendo expresamente el apoyo de cada Parte a la eficiencia energética y al uso de energía procedente de fuentes renovables (arts. 319-324), así como sobre bienes energéticos y materias primas (arts. 325-328); pesca, con referencias medioambientales (arts. 493 ss), y, entre las bases de la cooperación, se prevé la lucha contra el cambio climático, al afirmar que las Partes consideran que el cambio climático representa una amenaza existencial para la humanidad y reiteran su compromiso de fortalecer la respuesta mundial a esta amenaza, y reafirman los compromisos contraídos en el contexto internacional (art. 764).
Asimismo, el 30 de diciembre de 2020 se firmó el Acuerdo entre el Gobierno del Reino Unido y la Comunidad Europea de la Energía Atómica para la cooperación en el uso seguro y pacífico de la energía nuclear (DO L 150 de 30.4.2021).
Finalmente, en este proceso tan complejo de la retirada del Reino Unido deben tenerse en cuenta los documentos elaborados por la Comisión Europea relativos a la consecuencias del Brexit en la Unión, así como otros textos y normas que ya tienen en cuenta la nueva situación, que hacen referencia a cuestiones medioambientales de carácter sectorial [ver el enlace: La Unión Europea y el Reino Unido: forjando una nueva asociación | Comisión Europea (europa.eu)].
III.
La ambiciosa futura política ambiental de la Unión Europea,… ya sin el Reino Unido.
Las consecuencias del Brexit para ambas partes sobre las políticas medioambientales, en comparación con otros ámbitos (v.gr., la libre circulación), no son en líneas generales muy destacables, ya que tanto la UE como el Reino Unido, como hemos señalado, han suscrito los mismos Tratados internacionales en la materia y tienen los mismos objetivos en este ámbito, tal como se refleja en el Acuerdo de Comercio y Cooperación. No obstante, sin poder predecir el futuro debido a la incertidumbre que genera la pandemia del Covid-19, puede que haya problemas y discrepancias entre ambas partes en relación con cuestiones ambientales, p. ej., en la política pesquera, la política agraria [Institute for European Environmental Policy, Risks and opportunities of a post-EU environmental regulatory regime for agriculture in England, Bruxelles-London, January 2020 Post EU exit Regulatory Framework — Final — Jan 2020.pdf (wildlifetrusts.org)], la política energética, p. ej., en relación al uso del fracking-fracturación hidráulica para la obtención de gas no convencional [vid.. D. Fernández de Gatta Sánchez, y P. Fernández de Gatta Pérez (col.), «Fracking» y gas no convencional. Régimen jurídico, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2017], u otras cuestiones [M. Larrea Basterray M. Bilbao Ozamiz, «La transición energética en el Reino Unido», Cuadernos del Instituto Vasco de Competitividad, n.o 67/2020], y sobre el cambio climático.
No obstante, en esta materia quizás las consecuencias sean más negativas para el Reino Unido, al no poder influir ni participar en la ambiciosa futura Política Ambiental de la Unión, cuyos ejes son el Pacto Verde Europeo de 2019, el VIII Programa Ambiental, cuya propuesta es de 2020, el documento de reflexión de la Comisión sobre el desarrollo sostenible de 2019 y la importante legislación sobre cambio climático y otras materias ambientales de 2021 [D. Fernández de Gatta Sánchez, «El ambicioso Pacto Verde Europeo», Actualidad Jurídica Ambiental, n.o 101, 12 de mayo de 2020, 2020_05_12_Fdez-Gatta-Pacto-Verde-Europeo.pdf (actualidadjuridicaambiental.com) y «El Octavo Programa Ambiental de la Unión Europea: la propuesta de decisión de 14 de octubre de 2020», La Ley Unión Europea, n.o 87/2020]; si bien ese futuro dependerá para ambas partes de la lucha contra el Covid-19 (¿y quizás su posible erradicación?).