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La reanudación de las relaciones transatlánticas UE / EEUU tras el Brexit

De Castro Ruano, José Luis

La Ley Unión Europea, Nº 100, Febrero 2022, Wolters Kluwer

LA LEY 1001/2022

El primer año del Brexit coincide con el primer año del Gobierno Biden en EE UU. Tras el resultado afirmativo en el referéndum británico para el abandono de la UE celebrado el 23 de junio de 2016, se desarrolló una larga negociación entre las dos partes que culminó el 1 de febrero de 2020. El Acuerdo de Retirada contemplaba un período transitorio pactado que se extendería hasta el 31 de diciembre del mismo año. Durante esos meses, el Reino Unido, aún como país tercero, se mantuvo en el mercado interior, según contemplaba el Acuerdo. En ese período transitorio la UE y el Reino Unido negociaron la nueva relación comercial futura cuyo Acuerdo sería firmado el día de nochevieja del 2020 y entraría en vigor el 1 de enero de 2021, finalizando así ese período transitorio. Unos días más tarde, el 20 de enero de 2021, Joe Biden era investido como 46º Presidente de Estados Unidos, tras la victoria en las elecciones celebradas el 3 de noviembre de 2020 frente a Donald Trump.

En estas páginas explicaremos qué está suponiendo el cambio en la Administración estadounidense de la presidencia de Donald Trump a la de Joe Biden en lo que a las relaciones transatlánticas UE-EE UU se refiere. Aunque carecemos de perspectiva temporal suficientemente extensa para proceder a un análisis riguroso de esta evolución; durante este año hay ya indicios para hacer una valoración de etapa y sacar unas primeras conclusiones. Este período postBrexit coincide además con el segundo año del mandato de Ursula von der Leyen como Presidenta de la Comisión Europea, un mandato que fue calificado por ella misma como el de una Comisión Geopolítica, queriendo así explicitar una de las prioridades de su mandato, la de fortalecer el papel internacional de la UE en un orden mundial cada vez más inestable.

Si tradicionalmente la UE había delegado las cuestiones geopolíticas en manos de EE UU y de la Alianza Atlántica que era quien garantizada su seguridad y defensa, ahora se afirmaba la vocación de la UE de convertirse en un actor internacional en materia de seguridad y defensa (Vid.. J.L. De Castro Ruano, La integración de la seguridad y defensa en la Unión Europea. Un nuevo instrumento de actuación internacional para un actor global en el siglo XXI, Madrid, Instituto Robert Schuman. Editorial UFV, 2020). Y se hacía en el momento en que más se cuestionaba la funcionalidad de la alianza transatlántica para garantizar nuestra paz y seguridad, dada la aversión del Presidente Trump por la colaboración multilateral en general y la europea en particular. La Comisión geopolítica pretendía responder a un multilateralismo en crisis, posicionarse en un mundo de creciente hostilidad bipolar entre China y EE UU, plantar cara a una Rusia cada vez más desafiante y desestabilizadora, gestionar una vecindad convulsa en el Este y en el Sur, así como afrontar las consecuencias del Brexit.

Asistimos a la emergencia de un mundo multipolar con un número cada vez mayor de actores que comparten un menor consenso entre ellos y una mayor rivalidad geoestratégica. Diferentes actores pugnan por hacerse con la hegemonía, rechazando los corsés que impone el multilateralismo y apostando por un unilateralismo descarnado o por acuerdos bilaterales que les permitan mayor influencia. La multipolaridad erosiona el multilateralismo. EE UU, China y Rusia cuestionan el sistema multilateral. Nos centraremos en EE UU por ser nuestro objeto de estudio.

EE UU, durante mucho tiempo garante del orden liberal multilateral, progresivamente lo abandona, retomando un aislamiento internacional que ya había guiado su política exterior a finales del s.XX y principios del siglo XXI. Como muestra, baste decir que EE UU no forma parte del Tratado de Otawa de las minas antipersonales que entró en vigor en 1999; del Protocolo de Kyoto (LA LEY 224/2005) sobre Cambio Climático de 2005; del Tribunal Penal Internacional de 2002, por citar ejemplos de principios siglo XXI, durante el giro unilateralista de la Administración George W. Bush —2001/2009—. Más recientemente, ya con Donald Trump, los EE UU se retiraron del Acuerdo de París contra el Cambio Climático, del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica y del Pacto Mundial de la ONU sobre Migración y Refugiados (todo ello en el año 2017), denunciaron en 2019 el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio, abandonaron el acuerdo nuclear con Irán y diferentes agencias y organismos de NNUU: Agencia de las NNUU para los Refugiados de Palestina UNRWA en 2018 (participación retomada en 2021), UNESCO —en 2017—, del Comité de Derechos Humanos de la ONU —en 2018—, de la Unión Postal Universal —en 2018— y anunció en 2020 el abandono de la OMS, proceso detenido por el Presidente Biden; además, entorpecieron el funcionamiento de la OMC bloqueando su Órgano de Apelación por la negativa de Trump a nombrar nuevos jueces, lo cual supone en la práctica la paralización del mecanismo de solución de controversias, dificulta el comercio internacional y abandona las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio con la UE, etc. En los últimos años especialmente, EE UU se ha revelado como un gran detractor de las soluciones multilaterales, priorizando los entendimientos bilaterales y la acción unilateral.

Y ahora llega la Administración Biden, con una promesa explícita de revertir la situación, anunciando que «America is back», lo que nos retrotrae a compromisos pasados estadounidenses con el multilateralismo: Acuerdo de Rio sobre cambio climático con Bush padre, la creación de la OMC en la época de Clinton, o más, recientemente, la firma del Acuerdo de París con Barack Obama, por referirme a tres momentos simbólicos de expresión multilateralista en tres Administraciones sucesivas distintas; pero la trayectoria de EE UU como líder global siempre ha tenido luces y sombras y su relación «complicada» con las instituciones multilaterales no es algo nuevo. Además, las políticas proteccionistas y unilaterales de Donald Trump («America First») han tenido un apoyo de muchos millones de estadounidenses en las últimas elecciones presidenciales (aunque no ganaran). Biden no contempla como prioridad la puesta en marcha de acuerdos internacionales de liberalización comercial, precisamente. Por ejemplo, aunque fue Trump quien abandonó al llegar a la Casa Blanca el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica impulsado por Obama, los demócratas no han evidenciado voluntad de retomarlo, ni parece estar, de momento por lo menos, entre las prioridades de Biden ni su equipo.

En todo caso, esta Administración abre una oportunidad para recomponer dinámicas de cooperación en la comunidad internacional y superar algunos de los destrozos aislacionistas de los cuatro años de Trump, recuperando compromisos multilaterales abandonados, como la cuestión del acuerdo nuclear con Irán cuyas conversaciones se reanudaron el 29 de noviembre de 2021, la vuelta a la política de lucha contra la crisis climática, a la OMS y al diálogo con los aliados occidentales (específicamente con la UE).

El 2 de diciembre de 2020, ante la inminente toma de posesión de Biden, la Comisión Europea presentó una propuesta para una nueva agenda transatlántica con visión de futuro, «Una nueva agenda UE-EE UU para el cambio global» (European Commission, «A new EU-US agenda for global change», Brussels, 2, 12, 2020, JOIN (2020) 22 final). Los últimos años han estado marcados por cambios de poder geopolíticos, tensiones bilaterales y tendencias unilaterales; la victoria de Joe Biden combinada con una UE más asertiva y capaz, y una nueva realidad geopolítica y económica, constituye una oportunidad única para diseñar una nueva agenda transatlántica para la cooperación mundial. La agenda transatlántica se basa en una historia y unos valores comunes, así como en intereses compartidos: la construcción de un mundo más fuerte, pacífico y próspero. Es el momento de reanudar la relación con una nueva agenda de cooperación transatlántica y mundial para el mundo actual. Esta propuesta para una nueva agenda transatlántica se centra en una acción y unas instituciones multilaterales más sólidas; la persecución de intereses comunes; la movilización de fuerzas colectivas; y la oferta de soluciones que respeten los valores comunes, como principios generales.

La nueva agenda abarca cuatro ámbitos:

• 1. Acción sanitaria: COVID-19 y más allá. La UE quiere que EE UU se sume al liderazgo en la promoción de la cooperación mundial en respuesta al coronavirus, la protección de vidas y la reapertura de nuestras sociedades. La UE quiere trabajar conjuntamente para garantizar la financiación del desarrollo y la distribución equitativa a escala mundial de vacunas, test, tratamientos, etc. También se apuesta por una reforma de la OMS.
• 2. Liderazgo verde: el cambio climático y la pérdida de biodiversidad son los retos determinantes de nuestro tiempo; exigen un cambio sistémico de nuestras economías y una cooperación transatlántica y mundial. La UE propone establecer una agenda ecológica transatlántica global y liderar los esfuerzos para alcanzar acuerdos mundiales: cero emisiones netas para 2050, medidas para evitar la fuga de carbono, lucha conjunta contra la deforestación, aumento de la protección de los océanos y una iniciativa comercial climática conjunta, entre otras cuestiones.
• 3. Cooperación en materia de comercio, tecnología y normas. Europa y EE UU representan aproximadamente 1/3 del comercio mundial. La UE y los EE UU deben resolver los desacuerdos comerciales bilaterales mediante soluciones negociadas, liderar la reforma de la OMC y crear un nuevo Consejo de Comercio y Tecnologías UE-EE UU. Además, la UE propone entablar un diálogo específico con EE UU sobre la responsabilidad de las plataformas en línea y las grandes empresas de tecnología, cooperar en materia de equidad fiscal y distorsiones del mercado. También la inteligencia artificial, los flujos de datos y la cooperación en materia de reglamentación y normas forman parte de las propuestas de la UE.
• 4. Acción global y seguridad: cooperación y diálogo para lograr un mundo más seguro, próspero y democrático. UE y EE UU comparten el interés en defender la democracia, el derecho internacional, los derechos humanos y el desarrollo sostenible en todo el mundo. Una asociación más estrecha entre ambos actores será crucial para apoyar los valores democráticos, la estabilidad mundial y regional, la prosperidad y la resolución de conflictos y propiciará respuestas conjuntas, en particular a través de un nuevo diálogo UE-EE UU en materia de seguridad y defensa.

La primera visita internacional del Presidente Biden fue a Europa. Estos gestos diplomáticos siempre tienen significado; en esta ocasión, confirmó el compromiso de la nueva Administración de reforzar sus relaciones con la UE y sus Estados miembros y con el futuro de la seguridad y defensa comunes en el marco de la Alianza Atlántica y la UE. Biden participó en la Cumbre de la OTAN de Bruselas el día 14 de junio y en la Cumbre UE-EE UU el día 15. Así se marcaba el inicio de una asociación transatlántica renovada y se fijaba una agenda conjunta para la cooperación y el diálogo entre las dos partes. Era la primera Cumbre UE-EE UU desde 2014 y la primera visita de un Presidente de EE UU a las instituciones comunitarias desde 2017. Comenzaba el deshielo restableciendo las relaciones comerciales dañadas durante la presidencia Trump: negociación para el levantamiento de aranceles a productos agroalimentarios, aluminio y acero; acuerdo para resolver la disputa sobre las subvenciones ilegales a los fabricantes de aviones Airbus y Boeing, etc. Se establecen también varios grupos de trabajo, como el Consejo de Comercio y Tecnología y el diálogo conjunto UE-EE UU sobre la política de competencia tecnológica; pero, sobre todo, la Cumbre significaba el inicio de un nuevo comienzo en la relación transatlántica

Una nueva fase de relación transatlántica propiciada por un interés mutuamente beneficioso. La UE pretende incorporar a EE UU a su cruzada multilateralista para la consecución de un mundo basado en normas dado que los retos del siglo XXI exigen más gobernanza multilateral y cooperación internacional, no menos. «El contexto actual exige un enfoque estratégico más claro y mejor articulado del compromiso con nuestros socios internacionales (…) a este respecto, la llegada del nuevo Gobierno estadounidense constituye un impulso positivo y la UE debería aprovechar todas las oportunidades para reconstruir las relaciones entre la UE y los EE UU» (Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, «Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el refuerzo de la contribución de la UE a un multilateralismo basado en normas», Bruselas, 17.2.2021, JOIN (2021)3 final, pp. 14 y 15).

En una época en que las relaciones entre las grandes potencias son cada vez más conflictivas, con visiones sobre el orden internacional y agendas que compiten entre sí, EE UU también necesita de sus aliados para contener el auge de China y liderar una red de alianzas que le ayuden a mantener una supremacía cada vez más cuestionada o restablecer el equilibrio erosionado. Iniciativas como el Quad (que le une a Australia, Japón e India), el Quad 2 (para la cooperación comercial, tecnológica y marítima con Israel, Emiratos Árabes e India) y el controvertido para Europa acuerdo de seguridad trilateral Aukus (con Australia y Reino Unido) van en ese sentido. Y ese es el contexto en el que se reanudan las relaciones transatlánticas, en mayor medida si cabe dado que los EE UU siguen siendo el socio estratégico más cercano e importante de la UE, y ambos tienen la mayor relación bilateral de comercio e inversiones (ambas economías representan conjuntamente más del 40% del PIB mundial y casi un tercio de los flujos comerciales del mundo) y comparten la relación económica más integrada del mundo.

La vuelta de Biden al multilateralismo se ha manifestado ya con la adhesión de su Gobierno al Acuerdo de Paris y la designación de John Kerry como enviado presidencial especial para el clima; con la decisión de incorporarse nuevamente a la OMS; también ha anunciado la vuelta a colaborar con el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el levantamiento de las sanciones a altos funcionarios de la Corte Penal Internacional (si bien, no hay ninguna intención por ahora, de adherirse al Estatuto de Roma por el que se establece la Corte Penal Internacional).

Ciertamente el abanico de retos comunes es ingente: desde el comercio en sus múltiples dimensiones y ramificaciones hasta la lucha contra el terrorismo y las amenazas híbridas, el cambio climático, la desinformación, los ciberataques, la transición de poder y el desafío al multilateralismo, etc. Todo ello sin negar que, por muy aliados que seamos y muchos valores que compartamos, habrá tensiones y desencuentros; y los habrá también en algunas de las principales cuestiones de la agenda transatlántica. Así, en «la cuestión china», asunto para el que se ha establecido un grupo de diálogo de alto nivel, habrá momentos de cooperación, pero también de competencia, desencuentro y rivalidad. Por razón de la alianza transatlántica, la UE no puede verse arrastrada siempre a una competencia comercial con China para la que no estamos tan dotados como el socio estadounidense. China es un rival sistémico, pero también un socio importante para atajar desafíos globales. Cuando sea posible deberemos adoptar un enfoque estratégico conjunto, pero sin olvidar que nuestros intereses y objetivos no pueden ser siempre coincidentes. La UE debe moverse en este y otros temas en un equilibrio, que no equidistancia, difícil de materializar.

Otro fecundo ámbito de colaboración en materia de política exterior y seguridad es la relación con Rusia. La alianza transatlántica puede ser un instrumento eficaz para abordar conjuntamente la variedad de amenazas que involucran a Rusia (la cuestión bielorrusa, la desestabilización de Ucrania, Georgia y Moldavia, el suministro energético, la influencia rusa también en los Balcanes occidentales, etc.). En el momento de escribir estas líneas, momento álgido de la tensión en Ucrania con amenaza de incursión militar rusa incluida, EE UU negocia con los países europeos la imposición de sanciones a Moscú por si fracasara la vía diplomática para reconducir el conflicto.

Para acabar, nos detenemos siquiera brevemente en los efectos de la alianza transatlántica para la seguridad y estabilidad de Europa, dado que la OTAN constituye la base de la defensa colectiva de Europa y el pilar fundamental para su seguridad. Cuando la UE da pasos para construir la Unión de la Seguridad y la Defensa (J.L. De Castro Ruano, coord., La Unión de Seguridad y Defensa: el futuro ya está aquí. Madrid, Dykinson / Consejo Vasco del Movimiento Europeo, 2021) hay que señalar que la OTAN se encarga de la defensa territorial colectiva de sus miembros mientras que la UE, a través de la PCSD, aspira a la gestión civil y militar de crisis en el extranjero. La creación en Europa de una base industrial sólida y de unas capacidades militares más fuertes (Fondo Europeo de Defensa —FED—, Cooperación Estructurada Permanente —CEP—, Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, Brújula Estratégica, etc.), no sólo fortalecerá a la Unión, sino que también reforzará a la alianza transatlántica. La integración y colaboración de los EE UU en algunos de estos instrumentos (por ejemplo, en el proyecto de movilidad militar de la CEP, o la integración de algunas firmas estadounidenses en proyectos industriales financiados con cargo al FED) mejorará la coherencia de capacidades y la interoperabilidad y, sobre todo, reducirá suspicacias. También ayudará en esta labor la creación, aún pendiente, de un diálogo de alto nivel UE-EE UU sobre seguridad y defensa para cooperar en materia de gestión de crisis, operaciones militares y cuestiones de seguridad diversas. Igualmente es necesaria la puesta en marcha de un consejo político transatlántico para la consulta y coordinación sistemáticas en materia de política exterior y de seguridad encabezado por el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE y el Secretario de Estado de los EE UU (propuesto reiteradamente por el PE. Vid.. Resolución del PE, de 6 de octubre de 2021, sobre el futuro de las relaciones entre la Unión y los EE UU (2021/2038 INI), punto 92. El diálogo anunciado entre la UE y EE UU sobre la seguridad y defensa que será lanzado para el 2022 según la Declaración conjunta del 3-XII-2021 del Secretario de Estado Antony Blinken y el Alto Representante Josep Borrell deberá dar respuesta a estos desafíos.

En definitiva, un año después del Brexit y de la llegada al poder de Joe Biden, se abre un nuevo escenario para las relaciones transatlánticas. Una UE más ambiciosa en materia de política exterior, seguridad y defensa, con vocación y voluntad de jugar papeles más relevantes, coincide con unos EE UU más erosionados y contestados en su liderazgo internacional. La indefinición conceptual (¿minilateralismo?, ¿bipolaridad mixta? ¿multipolaridad asimétrica?) expresa un orden multilateral cuestionado al que tanto la UE como los EE UU tratan de apuntalar. A pesar del innegable protagonismo de la región indopacífica en el tablero internacional, el diálogo transatlántico tiene todavía su razón de ser.