El pasado 30 de abril se publicó la Resolución de 29 de abril de 2021 (LA LEY 9394/2021), de la Subsecretaría de Asuntos Económicos y Transformación Digital, ratificando el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que aprueba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
La norma respondía al compromiso con Bruselas adquirido por España tras el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021 (LA LEY 2763/2021), por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. El artículo 17 (LA LEY 2763/2021) de esta norma señalaba:
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«Los Estados miembros elaborarán planes de recuperación y resiliencia nacionales para alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4 (LA LEY 2763/2021). En dichos planes se establecerá el programa de reformas e inversiones del Estado miembro de que se trate. Los planes de recuperación y resiliencia que pueden optar a la financiación con arreglo al Mecanismo incluirán un conjunto de medidas coherente y exhaustivo de medidas de ejecución de las reformas y de inversión pública, que podrá incluir también programas públicos destinados a incentivar la inversión».
A lo anterior, el artículo 18 (LA LEY 2763/2021) del Reglamento obligaba a los Estados miembros a adoptar su propio plan, «a más tardar, el 30 de abril».
En suma, dichos Estados debían presentar planes nacionales de recuperación y resiliencia que definieran programas de actuación para intensificar el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social, así como acelerar las transiciones ecológica y digital. Se trata de un requisito imprescindible para acceder a la financiación Next Generation EU por importe de 500.000 millones de euros en los próximos seis años, complementada con otros 12.400 millones de euros procedentes de REACT-EU y otras cantidades procedentes de los fondos estructurales.
La ministra de Trabajo y Economía Social, en la presentación de las reformas en el ámbito laboral, detalló un total de 2.363 millones de euros de inversión, apostando por "implementar una nueva generación de políticas activas de empleo y luchar contra la precariedad y la temporalidad", a través de "un nuevo contrato social, que recupere la movilidad social y que permita trabajo decente a los jóvenes y pensiones decentes".
1.
Medidas en el ámbito laboral. Consolidación de los ERTE y "contrarreforma" laboral
En relación con el empleo, el Plan contiene medidas encaminadas a "generar un mercado de trabajo más dinámico, que reduzca la volatilidad del empleo y políticas de capacitación que fomenten la incorporación de los parados de larga duración". Así, se reconoce que el desigual impacto territorial de los shocks tiene su cara más visible en el mercado de trabajo, que ha generado un punto de partida diferenciado para cada región.
Por ello, el Ejecutivo espera que medidas como el Plan de Modernización de las políticas activas de empleo ayuden a reducir el número de desempleados pre-existentes y el generado por el shock del COVID-19, mediante la capacitación y reorientación de los parados. Por otro lado, a futuro, las regiones que tradicionalmente destruían más empleo en recesiones se verán especialmente beneficiadas de los mecanismos de ajuste interno de las empresas (ERTEs).
No se olvida la redacción definitiva del mantenimiento de estos ERTE, extremo que se entendió como anticipo de la norma que se publicó poco después: el RDL 2/2021, de 27 de mayo (LA LEY 11953/2021), sobre medidas urgentes para la defensa del empleo, la reactivación económica y la protección de los trabajadores autónomos, y también como compromiso de configurar definitivamente un modelo post-COVID en años venideros: "durante 2021 será preciso continuar apoyando a los sectores más afectados por la pandemia (en particular, la hostelería), seguir manteniendo los ERTEs de forma que acompañen el proceso de recuperación y orientar progresivamente el apoyo público hacia la inversión de futuro y la formación de los trabajadores, acompañando también la reasignación de los recursos y el empleo hacia los sectores y empresas más productivos". Los analistas toman como referencia el "Kurzarbeit" alemán (sistema de ERTE de reducción de jornada mediante el cual el Estado asume un considerable porcentaje del salario) para decidir un modelo definitivo, si bien no conocemos aún los detalles más allá del 30 de septiembre de 2021.
No ha trascendido la forma exacta de financiar esta "hucha de los ERTE", que deberá recoger fondos provenientes de empresas, personas trabajadoras y Estado. Previsiblemente, habrá que aprovechar épocas de bonanza económica (acumulando el excedente de cotizaciones por desempleo) para afrontar el pago en fases de recesión.
Sin embargo, sí se empieza a delimitar el destino de importantes inversiones con repercusión en ámbito laboral, a través de la articulación de proyectos tractores de gran alcance impulsados mediante distintos instrumentos de gestión pública: inversión directa del Estado, convenios con las comunidades autónomas y corporaciones locales, subvenciones para la iniciativa privada, participación en consorcios, fondos público-privados o en capital de empresas, ayudas públicas medidante instrumentos financieros (créditos, garantías, fondos de inversión...), participación en proyectos transnacionales, etc. Y en el marco de la colaboración público-privada se creará una nueva figura de colaboración: los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE). Se trata de proyectos de carácter estratégico con gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española, con un alto componente de colaboración público-privada y transversales a las diferentes Administraciones.
Cabe destacar también el recurso a los créditos para financiar la puesta en marcha de uno de los elementos principales de la reforma en el ámbito laboral: un fondo para complementar la financiación pública de un mecanismo permanente de estabilidad en el empleo y apoyo a la transición en sectores afectados por una alta estacionalidad o bien que sufran una caída significativa de la demanda, de carácter cíclico o estructural. El objetivo es poner en marcha un nuevo instrumento para proteger el capital humano y aumentar la productividad, mediante el apoyo a los mecanismos de ajuste interno de las empresas alternativos al despido orientados a la formación y reciclaje de los trabajadores ante caídas de la actividad estacionales, extraordinarias o estructurales. Para apoyar esta reforma, inspirada en los modelos existentes en otros países europeos, se prevé recurrir a los créditos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia a partir de 2022 para financiar el componente público de dicho Fondo.
Volviendo a la parte específica del mercado laboral, en la redacción del componente 23, que detallaremos más adelante, y en el que nos centramos desde hace semanas, se expresa que el mercado laboral español arrastra desde hace dos décadas importantes desequilibrios que agravan los ciclos económicos, lastran los aumentos de productividad, aumentan la precariedad y profundizan las brechas sociales, territoriales y de género, perpetuando la desigualdad.
Continúa señalando el Plan que la elevada tasa de desempleo estructural y de paro juvenil, la excesiva temporalidad y rotación de contratos, la baja tasa de ocupación y la persistente brecha de género resultan en una baja inversión en capital humano, una baja productividad y una elevada desigualdad económica y social.
A estos retos estructurales se añade la actual caída de la actividad derivada de la emergencia sanitaria, que acelera cambios importantes en el ámbito laboral y hacen necesario abordar algunos de los problemas arrastrados del pasado.
Este componente impulsará la reforma del mercado laboral español para adecuarlo a la realidad y necesidades actuales, de manera que permita corregir las debilidades estructurales. Se indica expresamente que la reforma debe ser abordada en el marco del diálogo social, orientada a reducir el desempleo estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, mejorar el capital humano, modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficiencia de las políticas públicas de empleo.
En relación con este último aspecto, en otras partes del Plan se cita la Garantía Juvenil Plus, orientada a fomentar un empleo juvenil de calidad. Dada la urgencia de responder a este reto, se trabaja en un Plan de choque contra el desempleo juvenil que permita impulsar, en este mismo ejercicio, las capacidades digitales, promover un sistema de micro-certificaciones para facilitar la empleabilidad y desplegar importantes bonificaciones y ayudas para los contratos de formación.
Se prevé también el establecimiento de un mecanismo permanente de flexibilidad interna de las empresas alternativo al despido, reforzando la inversión en formación y recualificación y la prioridad de la reducción de jornada y suspensión de contrato.
También consta en el Plan el despliegue de políticas que impulsen la inclusión laboral de los hogares más vulnerables.
En materia de igualdad de género, es preciso reducir las barreras estructurales que lastran el acceso de las mujeres al mercado laboral en igualdad de condiciones, elevar la tasa de ocupación femenina y facilitar el empleo y el emprendimiento de mujeres en áreas urbanas y rurales, entre otras acciones.
Además, se dará un impulso a las políticas activas de empleo, orientándolas a la capacitación de los trabajadores en las áreas que demandan las transformaciones que requiere nuestra economía.
Por último, la digitalización del SEPE será una importante reforma, que contribuirá a la modernización y eficiencia de los servicios de empleo. Esta inversión se recoge en el componente 11.
En análisis anteriores vimos gran parte de las implicaciones laborales de este plan de reformas (efectos en los convenios colectivos -retorno de la ultraactividad, refuerzo de los convenios sectoriales-, restricciones a la subcontratación, revisión de las causas de despido, simplificación de las modalidades contractuales, futuro de las pensiones, etc.), que se materializarán en los próximos meses partiendo del calendario de negociación con los agentes sociales presentado por el propio Gobierno. Recordemos los siguientes pasos:
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— En una primera fase, se negociarán los aspectos más apremiantes de la «contrarreforma» laboral.
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Según la redacción definitiva del Plan, lo más urgente es asegurar la formación y empleabilidad de los colectivos más afectados por la pandemia, de cara a reducir el desempleo rápidamente (sobre todo, juvenil) y eliminar los cuellos de botella para desplegar el Plan de Recuperación. Implica centrar los esfuerzos en el primer semestre en un Plan de choque contra el desempleo juvenil, la modernización de las políticas activas de empleo, la digitalización y modernización del SEPE y, como se señaló anteriormente, el establecimiento de un mecanismo transitorio de ERTEs hasta finales de 2021 que impulse la reincorporación de los trabajadores.
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— A continuación, otras reformas en materia laboral para mejorar la estabilidad en el empleo y simplificar las modalidades de contratación.
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El propósito es la simplificación de los contratos de trabajo, reduciéndolos a tres (estable, temporal y de formación/prácticas), para promover la estabilidad en el empleo, asegurando que los contratos temporales responden a la naturaleza del trabajo y con un marco adecuado para la formación. Se une a otras medidas en situaciones de ajuste empresarial, formando y recualificando a personas trabajadoras de forma transitoria (ante caídas de demanda significativas) o en circunstancias estructurales (ante procesos de reconversión sectorial que exijan la adaptación de los trabajadores o la transición hacia otro tipo de trabajos o sectores).
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El propio Plan anuncia la negociación de otros extremos en esta fase, como la modernización de la negociación colectiva, la regulación de subcontratatas y la revisión de bonificaciones.
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— En último lugar, la revisión de algunas políticas activas de empleo.
La negociación de estos extremos se está produciendo en paralelo, si bien el citado será el orden de presentación de las diversas medidas. La ministra de Trabajo y Economía Social ha anunciado que estarán publicadas oficialmente todas ellas antes del 31 de diciembre de 2021.
2.
Situación del mercado de trabajo en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Componente 23
Detallaremos brevemente cómo se incardinan las medidas de ámbito laboral en el Plan.
El documento definitivo español cumple con los seis pilares establecidos por el Reglamento europeo antes citado, articulados alrededor de cuatro ejes principales: la transición ecológica, la transformación digital, la cohesión social y territorial y la igualdad de género.
Estos cuatro ejes de trabajo se desarrollan a través de diez políticas palanca, una de las cuales conduce directamente a la reforma de nuestro mercado laboral: «8. Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo».
Respecto de esta política 8, señala el Plan que «la mejora del funcionamiento del mercado laboral español es un objetivo crucial para el bienestar económico y social. Es preciso abordar mediante el diálogo social un conjunto de reformas que aborden la dualidad y resuelvan los desequilibrios arrastrados del pasado».
A su vez, esas políticas palanca integran treinta componentes o líneas de acción, que «articulan de forma coherente y complementaria las diferentes iniciativas tractoras prioritarias de reforma estructural, tanto de tipo regulatorio como de impulso a la inversión, para contribuir a alcanzar los objetivos generales del Plan». Y entre dichos componentes o líneas de acción, los vinculados de forma más estrecha con el ámbito laboral son los siguientes:
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— 20. Plan estratégico de impulso de la Formación Profesional.
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— 23. Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo.
3.
Reformas a acometer en 2022: pensiones, nueva prestación por agotamiento del paro e incentivos a la contratación
Fuera del componente laboral, si bien la revalorización de las pensiones con el IPC y las medidas para elevar la edad real de jubilación se aprobarán previsiblemente en 2021, otros aspectos de esta prestación no llegarán hasta el siguiente ejercicio, como un nuevo sistema de reequilibrio para no sobrecargar a las generaciones más jóvenes, la revisión del factor de sostenibilidad que actualmente configura las prestaciones, la modificación del procedimiento de integración de lagunas de cotización o el incremento del cómputo de años para el cálculo de las cuantías.
Por último, aludiremos a dos importantes reformas, no desarrolladas en el Plan, y que también tendrán su materialización en 2022: la simplificación y mejora del nivel asistencial de protección por desempleo (creando, según fuentes del Gobierno, una nueva prestación por agotamiento del paro, que alcanzará el 80% del IPREM) y la reforma de los incentivos a las empresas para contratar. En relación con esta última, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha recomendado expresamente limitar estos beneficios a la contratación de colectivos vulnerables, como jóvenes, mujeres, personas desempleadas mayores y emigrantes.
En lo que respecta a la mencionada prestación por agotamiento, se quiere vincular la protección al compromiso de seguimiento y realización de un itinerario personalizado de empleo, de modo que la prestación (en torno a 452 euros) sirva de transición hacia la protección social cuando la persona beneficiaria no se reincorpore al mercado laboral y se encuentre en situación de vulnerabilidad.