Antecedentes
El Estado de Derecho es uno de los valores fundamentales de la Unión Europea (art. 2 TUE) y la Unión goza de competencia compartida con los Estados miembros para promover un espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE (art. 4, apartado 2, letra j), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957), TFUE). A tal fin, desarrolla la cooperación judicial en materia civil (artículo 81 del TFUE (LA LEY 6/1957)) y penal (artículo 82 del TFUE), sobre la base del reconocimiento mutuo de las sentencias, así como de la aproximación de las legislaciones en ámbitos específicos. Con el fin de contribuir a un mayor desarrollo de un Espacio Europeo de Justicia basado en el reconocimiento mutuo y la confianza mutua, en particular promoviendo la cooperación judicial en materia civil y penal, los colegisladores establecieron, para el MFP 2014-2020, el Programa de Justicia en virtud del Reglamento (UE) n.o 1382/2013 (LA LEY 21346/2013). Este programa sustituyó a tres programas de financiación independientes en el marco del MFP 2007-2013 (el programa Justicia Civil, el programa Justicia Penal y el Programa de Información y Prevención en materia de Drogas). Al programa de Justicia se le asignaron 378 millones de euros y se le ubicó en la subagrupación «Valores» del presupuesto de la UE, junto al Programa de Derechos, Igualdad y Ciudadanía, el programa Europa Creativa y el programa Europa para los Ciudadanos. En junio de 2018, la Comisión Europea publicó un informe sobre la evaluación intermedia de la ejecución del programa, en el que se llegaba a la conclusión de que el programa desempeñaba un papel importante en la defensa de los valores de la UE, incluido el Estado de Derecho, y en el apoyo a los Estados miembros en la mejora de la eficacia de sus sistemas judiciales.
Propuesta de la Comisión Europea
En el marco del MFP2021-2027, la Comisión propuso la creación de un nuevo Fondo de Justicia, Derechos y Valores que incluiría el programa Derechos y Valores (que agruparía los anteriores programas Derechos, Igualdad y Ciudadanía y Europa para los Ciudadanos), así como la nueva fase del programa Justicia, con una dotación total de 641 millones de euros. En mayo de 2018, la Comisión adoptó una propuesta de Reglamento por el que se establece un nuevo programa Derechos y Valores como parte del nuevo MFP. La Comisión tenía previsto destinar 305 millones de euros (a precios de 2018) a la ejecución del nuevo programa, cantidad inferior a la dotación financiera del anterior (2014-2020). El objetivo general del programa sería contribuir a un mayor desarrollo de un Espacio Europeo de Justicia basado en el Estado de Derecho, el reconocimiento mutuo y la confianza recíproca. Además, tiene los objetivos específicos de facilitar y apoyar la cooperación judicial, apoyar y promover la formación judicial con el fin de fomentar una cultura común jurídica judicial y del Estado de Derecho, facilitar el acceso efectivo a la justicia para todos y vías de recurso efectivas, y garantizar los derechos procesales de los sospechosos y los derechos de las víctimas, todo lo cual representa una continuidad de la fase anterior del programa.
En comparación con el Reglamento (UE) n.o 1382/2013 (LA LEY 21346/2013), el énfasis en el Estado de Derecho es más que evidente. En el preámbulo de la nueva propuesta, la Comisión hace referencia explícita a los artículos 2 y 3 del TUE relativos a los valores y objetivos de la UE. El art. 3 de la propuesta, que especifica los objetivos del programa, hace referencia explícita al «Espacio Europeo de Justicia basado en el Estado de Derecho» y a la promoción de una «cultura del Estado de Derecho». El considerando 16 menciona que «las actividades de financiación deben contribuir también a un entendimiento común de los valores de la Unión y del Estado de Derecho». La Comisión estaría facultada para adoptar actos delegados a fin de establecer las disposiciones relativas a un marco de seguimiento y evaluación, también a través de modificaciones del anexo del Reglamento para revisar o completar la lista de indicadores. Por lo demás, al adoptar decisiones con arreglo al Reglamento, la Comisión promulgaría actos de ejecución con arreglo al procedimiento de comitología (art. 17 de la propuesta).
Posición del Parlamento Europeo
El 6 de febrero de 2019 la Comisión de Asuntos Jurídicos (JURI) y la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE) aprobaron su informe conjunto sobre la propuesta. El 13 de febrero de 2019 se aprobaron enmiendas en el Pleno y se devolvió el asunto a la comisión mixta para la celebración de negociaciones interinstitucionales. Tras un «entendimiento común» alcanzado en dos reuniones tripartitas sobre la mayoría de las partes de la propuesta (excluidos los aspectos financieros en particular), el Parlamento aprobó, el 17 de abril de 2019, su resolución legislativa en primera lectura. Entre los principales cambios se encontraba el aumento de la dotación financiera a 316 millones de euros a precios de 2018, solicitándose que el programa se ejecute mediante programas de trabajo aprobados por la Comisión mediante un acto delegado. El Parlamento también propuso la inserción de una cláusula transversal por la cual el programa intentaría «promover la igualdad de género, los derechos del niño, la protección de las víctimas y la aplicación efectiva del principio de igualdad de derechos y no discriminación». Por lo que se refiere al procedimiento de comitología con arreglo al Reglamento, el Parlamento pidió que «en el Comité se salvaguarde el equilibrio de género y una representación adecuada de las minorías y otros grupos excluidos». En el preámbulo, el Parlamento propuso hacer referencia directa a las personas LGBTQI y a la propuesta de Reglamento sobre la condicionalidad del Estado de Derecho.
Las negociaciones se reanudaron en diciembre de 2020, tras el acuerdo sobre el MFP. Los colegisladores llegaron a un acuerdo provisional, que fue refrendado, del lado del Consejo, por el Coreper el 17 de febrero, y fue aprobado por las comisiones JURI y LIBE el 5 de febrero de 2021. El texto final incorpora la cláusula transversal del Parlamento e incluye referencias a las personas LBGTQI y al recientemente adoptado Reglamento sobre condiciones generales. Sin embargo, no se tuvieron en cuenta la solicitud del Parlamento de aplicar el programa a través de programas de trabajo (adoptados en forma de actos delegados) ni su solicitud de equilibrio de género y de representación de las ONG en los procedimientos de comitología. El 19 de abril de 2021, el Consejo adoptó formalmente su posición en primera lectura, frente a la que Hungría y Polonia hicieron declaraciones críticas en las que justificaban su no apoyo a la propuesta, en relación con la competencia de la UE en materia de valores, así como con las referencias a las personas LGBTQI, el concepto de «género» y la referencia al Reglamento de condicionalidad. El 26 de abril, las comisiones LIBE y JURI tienen previsto someter a votación conjunta su recomendación para la segunda lectura, por lo que se espera que este expediente se someta a votación durante el período parcial de sesiones de abril.
Objetivos del Programa
1. El Programa tendrá el objetivo general de contribuir a un mayor desarrollo de un espacio europeo de justicia basado en el Estado de Derecho, incluida la independencia e imparcialidad del poder judicial, en el reconocimiento mutuo y la confianza recíproca y en la cooperación judicial, fortaleciendo de este modo también la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los derechos fundamentales.
2.En el marco del objetivo general, el Programa tendrá los siguientes objetivos específicos: a) facilitar y apoyar la cooperación judicial en materia civil y penal y promover el Estado de Derecho y la independencia e imparcialidad del poder judicial, incluso mediante el apoyo a los esfuerzos por mejorar la eficacia de los sistemas nacionales de justicia y la ejecución efectiva de las resoluciones; b) apoyar y promover la formación judicial con el fin de fomentar una cultura común jurídica y judicial así como una cultura basada en el Estado de Derecho, y apoyar y promover la aplicación coherente y eficaz de los instrumentos jurídicos de la Unión que sean pertinentes en el contexto del Programa; c) facilitar el acceso efectivo y no discriminatorio a la justicia para todos y vías de recurso eficaces, en particular mediante medios electrónicos (justicia electrónica), promoviendo procesos civiles y penales eficaces y fomentando y apoyando los derechos de todas las víctimas de delitos, así como las garantías procesales de las personas sospechosas o acusadas en los procesos penales.
Ejes centrales del Programa
i) Magistrados y personal al servicio de la administración de justicia. A efectos del presente Reglamento, el término «magistrados y personal al servicio de la administración de justicia» debe interpretarse de manera amplia, entendiéndose que incluye a jueces, fiscales y personal de oficina de los órganos jurisdiccionales y de la fiscalía, así como a otros profesionales vinculados a la administración de justicia o que participen de otra manera en la administración de justicia, independientemente de la definición con arreglo al Derecho nacional, el estatuto jurídico o la organización interna, como letrados, notarios, agentes judiciales o policía judicial, administradores concursales, mediadores, intérpretes y traductores judiciales, peritos judiciales, personal de prisiones y agentes de libertad condicional.
ii) Formación judicial: En la formación judicial puede haber distintos participantes, como las autoridades legales, judiciales y administrativas de los Estados miembros, las instituciones académicas, los organismos nacionales competentes para la formación judicial, las organizaciones o redes de formación de nivel europeo o las redes de coordinadores de órganos jurisdiccionales del Derecho de la Unión. Los organismos y entidades que persiguen un objetivo de interés general europeo en el ámbito de la formación de magistrados y del personal al servicio de la administración de justicia, como la Red Europea de Formación Judicial (REFJ), la Academia de Derecho Europeo (ERA), la Red Europea de Consejos del Poder Judicial (RECPJ), la Asociación de Consejos de Estado y Tribunales Supremos Administrativos de la Unión Europea (ACA-Europe), la Red de Presidentes de Tribunales Supremos de la Unión Europea (RPTSUE) y el Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), desempeñan un papel continuo en la promoción de programas de formación con una genuina dimensión europea destinados a magistrados y personal al servicio de la administración de justicia, y dichos organismos u entidades pueden por lo tanto recibir apoyo financiero adecuado con arreglo a los procedimientos y criterios establecidos en los programas de trabajo adoptados por la Comisión con arreglo al presente Reglamento.
iii) Red Europea de Formación Judicial. El Programa debe apoyar el programa de trabajo anual de la REFJ, que es un actor esencial en materia de formación judicial. La REFJ está excepcionalmente situada en la medida en que es la única red a nivel de la Unión que reúne a los organismos de formación judicial de los Estados miembros. Goza de una posición única para organizar intercambios de jueces y fiscales, tanto nuevos como experimentados, entre todos los Estados miembros y para coordinar el trabajo de los organismos nacionales de formación judicial en lo relativo a la organización de actividades de formación relacionadas con el Derecho de la Unión y la promoción de buenas prácticas de formación. La REFJ ofrece también actividades de formación de excelente calidad a nivel de la Unión con una relación óptima entre costes y resultados. Además, incluye, en calidad de observadores, a los organismos de formación judicial de los países candidatos. El informe anual de la REFJ debe incluir información sobre la formación impartida, desglosada, entre otras, por categorías de personal.
iv) Reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales en materia civil y penal. Las medidas establecidas en el Programa deben apoyar un mayor reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales en materia civil y penal, la confianza mutua entre los Estados miembros y la necesaria aproximación de la legislación, a fin de facilitar la cooperación entre todas las autoridades pertinentes, también por medios electrónicos. El Programa debe apoyar asimismo la protección judicial de los derechos individuales en materia civil y mercantil. Debe también promover una mayor convergencia del Derecho civil a fin de contribuir a eliminar los obstáculos a un funcionamiento satisfactorio y eficiente de los procesos judiciales y extrajudiciales en beneficio de todas las partes en los litigios civiles. Por último, con el fin de apoyar la ejecución efectiva y la aplicación práctica del Derecho de la Unión sobre cooperación judicial en materia civil, el Programa debe apoyar el funcionamiento de la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil establecida mediante la Decisión 2011/470/CE (LA LEY 15580/2011) del Consejo. En materia penal, el Programa debe contribuir a fomentar y aplicar normas y procedimientos para garantizar el reconocimiento de las sentencias y resoluciones judiciales en toda la Unión. Debe facilitar la cooperación y contribuir a eliminar los obstáculos a una cooperación efectiva y a la confianza recíproca. El Programa debe también contribuir al acceso a la justicia, promoviendo y apoyando los derechos de las víctimas de delitos, así como las garantías procesales de las personas sospechosas o acusadas en los procesos penales.
v) Protección de los derechos del niño. En aplicación del art. 3 del TUE, del art. 24 de la Carta y de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (LA LEY 3489/1990), el Programa debe respaldar la protección de los derechos del niño e integrar de manera generalizada la promoción de tales derechos en la ejecución de todas sus acciones. Para ello, se debe prestar especial atención a las acciones encaminadas a la protección de los derechos del niño en el contexto de la justicia civil y penal, incluida la protección de los niños que acompañan a sus progenitores durante una medida de privación de libertad, de los menores hijos de personas en prisión y de los menores sospechosos o acusados en procesos penales.
vi) Actividades de formación sobre el Derecho de la Unión. El Programa Justicia 2014-2020 ha permitido que se impartan actividades de formación sobre el Derecho de la Unión, en particular en lo relativo al alcance y la aplicación de la Carta, dirigidas a los magistrados y al personal al servicio de la administración de justicia. En sus conclusiones de 12 de octubre de 2017 sobre la aplicación de la Carta en 2016, el Consejo recordó la importancia de aumentar el grado de sensibilización respecto a la aplicación de la Carta, en particular entre los responsables políticos, los profesionales del Derecho y los propios titulares de derechos, a escala tanto nacional como de la Unión. Por lo tanto, a fin de lograr la integración generalizada de los derechos fundamentales de forma coherente, es necesario ampliar el apoyo financiero a las actividades de concienciación dirigidas a autoridades públicas distintas de las autoridades judiciales y los profesionales del Derecho.
vii) Acceso no discriminatorio de todas las personas a la justicia. Según establece el art. 67 del TFUE (LA LEY 6/1957), la Unión ha de constituir un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales. A este respecto, el acceso no discriminatorio de todas las personas a la justicia es esencial. A fin de facilitar el acceso efectivo a la justicia, y con vistas al fomento de la confianza mutua que resulta indispensable para el funcionamiento satisfactorio del espacio de libertad, seguridad y justicia, es necesario ampliar el apoyo financiero a las actividades, a nivel nacional, regional y local, de autoridades distintas de las autoridades judiciales, de los profesionales del Derecho y de las organizaciones de la sociedad civil, que contribuyen a estos objetivos. Debe prestarse apoyo, en particular, a aquellas actividades que faciliten un acceso efectivo e igualitario a la justicia a las personas que con frecuencia sufren discriminación o se encuentran en situación de vulnerabilidad. Es importante apoyar actividades de influencia de organizaciones de la sociedad civil como establecimiento de redes de contacto, acción procesal, campañas, comunicación y otras actividades de vigilancia. En este sentido, los profesionales de la justicia vinculados a la administración de justicia y que trabajen para organizaciones de la sociedad civil tienen también un importante papel que desempeñar.
viii) Integración de la perspectiva de género y la de la lucha contra la discriminación. Con arreglo a los arts. 8 (LA LEY 6/1957) y 10 del TFUE (LA LEY 6/1957), el Programa, en todas sus actividades, debe apoyar la integración de la perspectiva de género y la de la lucha contra la discriminación. La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad también confirma el derecho a la plena capacidad jurídica y al acceso a la justicia para las personas con discapacidad. Una evaluación intermedia y una evaluación final del Programa deben evaluar el impacto de género para valorar en qué medida contribuye a la igualdad de género y si tiene repercusiones negativas no deseadas sobre la igualdad de género, de conformidad el punto 16 del Acuerdo Interinstitucional, de 16 de diciembre de 2020, entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios (en lo sucesivo, «Acuerdo Interinstitucional, de 16 de diciembre de 2020»). En este contexto, y teniendo en cuenta la diferencia de carácter y de alcance entre las actividades de los objetivos específicos del Programa, será importante que los datos individuales recogidos por los promotores del proyecto se desglosen por sexo siempre que sea posible. También es importante proporcionar información a los solicitantes sobre la manera de tener en cuenta la igualdad de género, incluida información sobre el uso de herramientas de integración de la perspectiva de género, como la presupuestación con perspectiva de género y las evaluaciones de impacto de género cuando sea necesario. A la hora de consultar a expertos y partes interesadas, hay que tener en cuenta el equilibrio de género.
ix) Derechos de las víctimas en los asuntos tanto civiles como penales. El Programa, en todas sus actividades, también debe apoyar y proteger, cuando proceda, los derechos de las víctimas en los asuntos tanto civiles como penales. A tal efecto, debe prestarse especial atención a mejorar la aplicación de los diversos instrumentos de la Unión para la protección de las víctimas y la coordinación entre ellos, así como a las acciones orientadas al intercambio de mejores prácticas entre los órganos jurisdiccionales y los profesionales del Derecho que se ocupan de casos de violencia. El Programa debe también apoyar la mejora del conocimiento y el uso de los instrumentos de recurso colectivo.
x) Creación de un espacio europeo de justicia. Las acciones cubiertas por el Programa deben contribuir a la creación de un espacio europeo de justicia mediante la promoción de la independencia y la eficacia del sistema judicial, el incremento de la cooperación y la creación de redes transfronterizas, la consolidación de la confianza mutua entre los poderes judiciales de los Estados miembros y el logro de una aplicación correcta, coherente y congruente del Derecho de la Unión. Las actividades de financiación deben contribuir también a un entendimiento común de los valores de la Unión y del Estado de Derecho, a un mayor conocimiento del Derecho y las políticas de la Unión, a la puesta en común de los conocimientos especializados y de las mejores prácticas en la utilización de los instrumentos de cooperación judicial por todas las partes interesadas, así como a la proliferación y promoción de soluciones digitales interoperables que permitan una cooperación transfronteriza eficaz y sin fisuras, y deben proporcionar una base analítica sólida para apoyar el desarrollo, el control del cumplimiento y la correcta comprensión y aplicación del Derecho y las políticas de la Unión. La intervención de la Unión permite que las acciones se lleven a cabo de manera coherente en toda la Unión y aporta efectos de economía de escala. Además, la Unión está mejor situada que los Estados miembros para abordar situaciones transfronterizas y proporcionar una plataforma europea para el aprendizaje mutuo y el intercambio de buenas prácticas.
xi) Mejora de la cooperación entre Estados miembros en los casos en que el Derecho de la Unión tenga una dimensión exterior. El Programa también debe contribuir a mejorar la cooperación entre Estados miembros en los casos en que el Derecho de la Unión tenga una dimensión exterior, teniendo en cuenta las consecuencias externas, con el fin de mejorar el acceso a la justicia y a hacer frente a los retos judiciales y procesales.