Antecedentes
El retorno, la readmisión y la reintegración sostenible son elementos esenciales del planteamiento global y equilibrado establecido en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. En el marco de este Pacto, la Comisión propuso un sistema común de retorno de la UE basado en las modificaciones propuestas de la Directiva sobre el retorno, un nuevo procedimiento fronterizo con retornos rápidos y el concepto de patrocinio de retorno para facilitar una cooperación europea más estrecha, sobre todo en situaciones de presión sobre los sistemas nacionales. La Comisión también nombrará un Coordinador de Retornos, respaldado por una nueva red de alto nivel para el retorno formada por representantes de los Estados miembros. La UE está trabajando igualmente para crear asociaciones mutuamente beneficiosas con países terceros utilizando todos los instrumentos políticos necesarios disponibles, también en materia de retornos y readmisión, y aplicando plenamente el nuevo Código de visados.
La nueva Estrategia se basa en iniciativas anteriores y en la experiencia adquirida en la ejecución de programas nacionales y conjuntos de retorno voluntario y reintegración, así como en iniciativas financiadas por la UE en los países socios. La Red Europea de Retorno y Reintegración, financiada por la UE, facilita la cooperación entre las autoridades de migración y ha contribuido al retorno a sus países de origen y la reintegración de casi 25 000 personas desde mediados de 2018. La Comisión ha creado un marco de la UE sobre asesoramiento en materia de retorno para proporcionar orientaciones a las organizaciones de los Estados miembros de la UE a la hora de crear, gestionar y fomentar estructuras de asesoramiento en esos Estados y está elaborando un plan de estudios común para los asesores en materia de retorno, centrándose en las capacidades y competencias que necesitan tales asesores. Sobre la base de su mandato reforzado, Frontex apoya a los Estados miembros en los retornos voluntarios. En torno al 18 % de las operaciones de retorno en 2020 fueron de carácter voluntario, y se trata de aumentar ese porcentaje.
Preguntas y respuestas
¿Qué es un retorno voluntario?: El retorno voluntario es el retorno asistido o independiente de una persona que no tiene derecho a permanecer en la UE a su país de origen o de tránsito, con carácter voluntario. Para fomentar y facilitar los retornos voluntarios, los Estados miembros pueden ofrecer asistencia a la persona retornada, por ejemplo, sufragando los gastos de viaje y facilitando ayuda, en efectivo o en especie, durante un breve período tras su llegada. La UE también apoya los retornos voluntarios desde países no terceros, por ejemplo, en el marco de la iniciativa conjunta UE-Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en África, y a los retornados de Afganistán y Bangladés.
¿Qué es la reintegración sostenible?: La reintegración es sostenible si tiene en cuenta los aspectos sociales, psicosociales y económicos del retorno de la persona a la comunidad de origen. La reintegración sostenible tiene por objeto prestar apoyo no solo a las personas, sino también a las estructuras y servicios que hacen posible la reintegración, tales como los de búsqueda de empleo, educación y formación, ayuda al emprendimiento o estructuras administrativas. A su vez, esto redunda en beneficio de toda la comunidad y podría contribuir a tratar las causas que llevaron a los migrantes a abandonar primeramente su lugar de origen.
¿Por qué son más eficaces los retornos voluntarios?: Los retornos voluntarios pueden ser menos costosos [véanse más abajo en las preguntas y respuestas] y más eficaces que los retornos forzosos. Los retornos voluntarios tienen en cuenta las necesidades individuales, las expectativas y las perspectivas de la persona retornada en el país de retorno. La reintegración ayuda a los retornados a alcanzar la independencia económica y a reintegrarse con éxito en la comunidad. Como parte de una asociación global en materia de migración, la presente Estrategia también contribuye a aumentar la participación y la apropiación del proceso por parte de los países de retorno.
¿Cómo funciona en la práctica el retorno voluntario?: A las personas que no tienen derecho a permanecer en la UE se les concede generalmente un plazo para la salida voluntaria durante el cual deben regresar voluntariamente en cumplimiento de una decisión de retorno. Este período oscila normalmente entre siete y treinta días. Durante este período, las autoridades no pueden ejecutar la decisión a menos que detecten un riesgo de fuga o un peligro para la seguridad. Los retornados reciben asistencia a lo largo de todo el proceso por parte de asesores profesionales en materia de retorno que debaten diferentes opciones y sus consecuencias y estudian el posible apoyo al retorno y la reintegración con las personas que deciden regresar.
¿Cuánto cuesta el retorno voluntario?: En general, se considera que el retorno voluntario sale más rentable que el retorno forzoso. El coste del retorno voluntario depende de cada situación individual. Los costes abarcan los gastos de viaje, la asistencia en efectivo y en especie proporcionada a la persona retornada y, en su caso, la dotación de reintegración. En cambio, los retornos forzosos también conllevan costes adicionales como el internamiento previo a la expulsión, los escoltas para los retornos forzosos y otras disposiciones especiales antes, durante y después del retorno. El Servicio de Estudios del Parlamento Europeo ha calculado que un retorno forzoso cuenta 3 414 euros, mientras uno voluntario cuesta 560 euros. Se calcula que el coste medio indicativo de los retornos desde los países de tránsito es de aproximadamente 2 500 euros por persona.
¿Por qué es tan baja la tasa de retorno desde la UE?
La baja tasa de retorno desde la UE se debe a varios factores, tales como procedimientos fragmentados e ineficientes dentro de la Unión y unos bajos niveles de cooperación de los países terceros en materia de identificación y readmisión de los retornados. Esta cuestión se estudió detalladamente en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a las propuestas sobre el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo (véase, en particular, la sección 3).
La propuesta de la Comisión sobre la refundición de la Directiva sobre el retorno, la propuesta modificada de Reglamento sobre los procedimientos de asilo y la propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración tienen por objeto mejorar los procedimientos dentro de la UE, sobre todo subsanando las lagunas entre el asilo y el retorno. La Estrategia sobre el retorno voluntario y la reintegración tiene por objeto solventar las deficiencias del retorno voluntario, de forma que se pueda contribuir a aumentar las tasas de retorno mediante una coordinación más eficaz y un mayor compromiso con los países socios en materia de retorno, readmisión y reintegración como parte de las asociaciones más amplias de la UE en materia de migración mutuamente beneficiosas con países terceros.
Contenido de la nueva Estrategia
Esta Estrategia forma parte de la labor de la UE dirigida a crear un sistema común de retorno en el marco del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo y se basa en los resultados y la experiencia adquirida en la aplicación de los programas nacionales y las iniciativas financiadas por la UE en los países socios, tales como el trabajo realizado por la Red Europea de Retorno y Reintegración, Frontex y la Iniciativa Conjunta UE-Organización Internacional para las Migraciones para la Protección y la Reintegración de los Migrantes.
La Estrategia define los retos a los que hay que hacer frente y propone medidas prácticas, basadas en siete pilares, para reforzar el marco jurídico y operativo de los retornos voluntarios desde Europa y los países de tránsito, mejorar la calidad de los programas de retorno y reintegración, establecer mejores vínculos con las iniciativas de desarrollo e intensificar la cooperación con los países socios. La Estrategia también se basa en iniciativas puestas en marcha en años anteriores y en la experiencia adquirida en la ejecución de programas nacionales y conjuntos de retorno voluntario y reintegración, así como en iniciativas financiadas por la UE en países terceros.
Un marco jurídico y operativo más eficaz
Las lagunas existentes entre los procedimientos de asilo y retorno, las dificultades a la hora de prevenir las fugas, la insuficiencia de recursos, la falta de datos, la fragmentación general y la limitada capacidad administrativa para el seguimiento de las decisiones de retorno contribuyen a la baja aceptación de los programas de retorno voluntario asistido. Mediante la propuesta de refundición de la Directiva sobre retorno, la propuesta modificada de Reglamento sobre los procedimientos de asilo, el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración y el Reglamento Eurodac revisado, la Comisión seguirá estableciendo procedimientos y normas comunes rápidos y justos en materia de asilo y retorno, supervisará la concesión de asistencia en materia de retorno y reintegración y reducirá el riesgo de movimientos no autorizados. Gracias a su mandato reforzado, Frontex podrá apoyar a los Estados miembros en todas las fases del proceso de retorno voluntario y reintegración, incluido el asesoramiento previo al retorno, el apoyo posterior a la llegada y el seguimiento de la eficacia de la ayuda a la reintegración. El Coordinador de Retornos y la Red de Alto Nivel para el Retorno prestarán más apoyo técnico a los Estados miembros para que combinen los diferentes componentes de la política de retorno de la UE.
Mejora de la calidad de los programas de retorno voluntario asistido
Ofrecer un asesoramiento temprano, personalizado y eficaz en materia de retorno que tenga en cuenta las circunstancias individuales, las necesidades de los niños y los grupos vulnerables, así como el apoyo tras el retorno, mejora sus posibilidades de éxito y reintegración sostenible en sus comunidades de origen. La Comisión colaborará con Frontex para crear un plan de estudios común para los asesores en materia de retorno que complemente el apoyo existente de la Agencia y aproveche mejor las herramientas basadas en la web, tales como el inventario de ayuda al retorno y la reintegración y el instrumento de ayuda a la reintegración. La Comisión, en cooperación con los Estados miembros, Frontex y la Red Europea de Retorno y Reintegración, también creará un marco de calidad para los proveedores de servicios de reintegración basado en normas comunes para la gestión de proyectos, subvencionado con fondos de la UE.
Refuerzo de la cooperación con los países socios
La cooperación en materia de retorno voluntario y reintegración sostenible es un aspecto clave de las asociaciones en materia de migración que la UE reforzará en el marco del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. La UE apoyará la apropiación de los procesos de reintegración en los países socios mediante el desarrollo de capacidades, facilitando a las plantillas las competencias necesarias o apoyando las estructuras de gobernanza para atender a las necesidades económicas, sociales y psicosociales específicas de los retornados. La UE también seguirá prestando ayuda al retorno voluntario y la reintegración de los migrantes bloqueados en otros países, también mediante el estudio de nuevas asociaciones. Por último, la UE reforzará los vínculos entre los programas de reintegración y otras iniciativas de desarrollo pertinentes en los países socios. La Comisión velará por un uso más coordinado de los recursos financieros disponibles con cargo a los diferentes fondos de la UE para apoyar la totalidad del proceso de retorno voluntario y reintegración.