El Tribunal General de la UE ha dictado una sentencia, de fecha 19 de mayo de 2021, asunto T-628/20, por la que resuelve el recurso presentado por la mercantil Ryanair en relación a una serie de ayudas para empresas estratégicas en el marco de la pandemia del Covid, y de la decisión de la Comisión de declarar el régimen notificado compatible con el mercado interior.
En julio de 2020, España notificó a la Comisión Europea un régimen de ayudas por el que se creó un Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas españolas que atraviesen dificultades temporales a raíz de la pandemia de Covid-19. Dicho Fondo de apoyo está habilitado para adoptar diferentes medidas de recapitalización a favor de las empresas no financieras que estén domiciliadas y tengan sus principales centros de trabajo en España y que se consideren sistémicas o estratégicas para la economía española. El presupuesto del citado régimen de ayudas, financiado con cargo a los presupuestos del Estado, se fijó en 10 000 millones de euros hasta el 30 de junio de 2021.
Al entender que el régimen notificado constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 1, la Comisión procedió a valorarla a la luz de su Comunicación de 19 de marzo de 2020, titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19». Mediante Decisión de 31 de julio de 2020, la Comisión declaró el régimen notificado compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 3, letra b). Según esta disposición, las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro podrán considerarse, en ciertas condiciones, compatibles con el mercado interior.
La compañía aérea Ryanair interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de dicha Decisión, el cual ha sido no obstante desestimado por la Sala Décima ampliada del Tribunal General. En este contexto, la referida Sala examina la compatibilidad con el mercado interior del régimen de ayudas de Estado adoptado en respuesta a las consecuencias de la pandemia de Covid-19 a la luz del artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 3, letra b). El Tribunal General aclara asimismo el modo en que se combinan las normas relativas a las ayudas de Estado con el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, consagrado en el artículo 18 TFUE (LA LEY 6/1957), párrafo primero, así como el concepto de «régimen de ayudas» en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
Apreciación del Tribunal General
El Tribunal General lleva a cabo, en primer lugar, un control de la Decisión de la Comisión a la luz del principio de no discriminación, verificando si la diferencia de trato instituida mediante el régimen de ayudas controvertido, en la medida en que solo pueden acceder a él las empresas con domicilio social en España y que tengan sus principales centros de trabajo en España, está justificada por un objetivo legítimo y si es necesaria, adecuada y proporcionada para alcanzarlo. El Tribunal General examina igualmente la incidencia del artículo 18 TFUE (LA LEY 6/1957), párrafo primero, que prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados, sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos. Pues bien, al entender que el artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 3, letra b), figura entre las disposiciones particulares previstas por los Tratados, el Tribunal General examina si el régimen controvertido puede ser declarado compatible con el mercado interior con arreglo a esa disposición.
A este respecto, el Tribunal General confirma, por un lado, que el objetivo del régimen controvertido satisface los requisitos del artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 3, letra b), en la medida en que se trata efectivamente de poner remedio a la grave perturbación ocasionada en la economía española por la pandemia de Covid-19. El Tribunal General añade además que el criterio de la importancia estratégica y sistémica de los beneficiarios de la ayuda refleja claramente el objetivo de la ayuda en cuestión.
El Tribunal General declara, por otro lado, que la limitación del régimen controvertido exclusivamente a las empresas no financieras que revistan una importancia sistémica o estratégica para la economía española y que tengan su domicilio social y sus principales centros de trabajo en territorio español es adecuada y, a la vez, necesaria para alcanzar el objetivo de poner remedio a la grave perturbación causada a la economía de España. Según el Tribunal General, tanto los criterios de elegibilidad de los beneficiarios del régimen como las modalidades de concesión de las ayudas, consistentes en la entrada temporal del Estado español en el capital de las empresas afectadas, como las restricciones ex post establecidas por dicho régimen frente a los beneficiarios de las ayudas reflejan la voluntad de España de apoyar a las empresas que estén verdadera y permanentemente implantadas en la economía española. Esta solución es coherente con el objetivo del régimen, dirigido a poner remedio a la grave perturbación de la economía española desde una perspectiva de desarrollo económico a medio y largo plazo.
En cuanto al carácter proporcionado de régimen de ayudas, el Tribunal General concluye que, al establecer modalidades de acceso a la ayuda de alcance general y de carácter multisectorial, sin distinción del sector económico de que se trate, España podía basarse legítimamente en criterios de elegibilidad dirigidos a identificar a las empresas que presentan una importancia sistémica o estratégica para su economía y a la vez un nexo duradero y estable con esta última. En efecto, un criterio de elegibilidad diferente, que incluyera a las empresas que operen en territorio español como meros prestadores de servicios, no habría podido garantizar la necesidad de una implantación estable y duradera de los beneficiarios de la ayuda en la economía española, subyacente al régimen de ayudas controvertido.
A la vista de estas consideraciones, el Tribunal General confirma que el objetivo del régimen controvertido satisface los requisitos de la excepción del artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957)
, apartado 3, letra b), y que las modalidades de concesión de esta ayuda no van más allá de lo necesario para alcanzar ese objetivo. De esta manera, el referido régimen no viola el principio de no discriminación ni infringe el artículo 18 TFUE (LA LEY 6/1957), párrafo primero.
En segundo lugar, el Tribunal General examina la Decisión de la Comisión a la luz de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento proclamadas en el artículo 56 TFUE (LA LEY 6/1957) y en el artículo 58 TFUE (LA LEY 6/1957), respectivamente. A este respecto, el Tribunal General recuerda que la libre prestación de servicios no se aplica como tal en el sector de los transportes, que está sujeto a un régimen jurídico particular, en el que se inscribe el Reglamento n.º 1008/2008. Pues bien, este Reglamento tiene precisamente por objeto definir las condiciones de aplicación del principio de libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo. Habida cuenta de ello, Ryanair no había demostrado, en cualquier caso, de qué modo la exclusión del acceso a las medidas de recapitalización establecidas mediante el régimen controvertido podía disuadirla de establecerse en España o de efectuar prestaciones de servicios desde España y con destino a este país.
En tercer lugar, el Tribunal General desestima el motivo según el cual la Comisión incumplió su obligación de ponderar los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada. A este respecto, el Tribunal General señala que dicha ponderación no viene exigida por el artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 3, letra b), a diferencia de lo que preceptúa el artículo 107 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 3, letra c), y que, en las circunstancias del presente asunto, esa ponderación no tendría razón de ser, al presumirse que su resultado es positivo.
En cuarto lugar, por lo que se refiere a la calificación supuestamente errónea de la medida controvertida como «régimen de ayudas», el Tribunal General declara que las disposiciones del Derecho español, base jurídica de la medida controvertida, constituyen actos de alcance general que regulan todas las características de la ayuda en cuestión. Dichas disposiciones permiten de hecho, por sí solas, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, tanto otorgar ayudas individuales a empresas que lo soliciten como definir, de forma genérica y abstracta, a los beneficiarios de la ayuda. Por consiguiente, el Tribunal General concluye que la Comisión pudo calificar la ayuda en cuestión de régimen de ayudas sin incurrir en error de Derecho, con arreglo al artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
El Tribunal General, finalmente, desestima por infundados los motivos basados en un supuesto incumplimiento de la obligación de motivación y declara que no es necesario examinar la fundamentación jurídica del motivo basado en la violación de los derechos procedimentales derivados del artículo 108 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 2.