1.- El pasado 23 de abril, se publicaba en el Boletín Oficial del Estado la Ley Orgánica 5/2021, de 22 de abril (LA LEY 8617/2021), de derogación del artículo 315 apartado 3 del Código Penal (LA LEY 3996/1995) (que hasta ese momento castigaba con hasta tres años de cárcel a los piquetes informativos que coaccionasen en el transcurso de una huelga), en cuyo polémico Preámbulo podía leerse lo siguiente:
«[…] Con la crisis como oportunidad, desde la llegada al Gobierno del Partido Popular en diciembre de 2011, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de las libertades y especialmente de aquellas que afectan a la manifestación pública del desacuerdo con las políticas económicas del Gobierno.
La reforma laboral, que prácticamente excluyó la negociación colectiva de los trabajadores y que devaluó o directamente eliminó otros muchos de sus derechos, no pareció suficiente y por ello se reforzaron, con ataques directos, todas las medidas que exteriorizaron el conflicto, utilizando la legislación en vigor, como la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo (LA LEY 4997/2015), de protección de la seguridad ciudadana, y el artículo 315.3 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), en el corto plazo, y trabajando, en el medio plazo, para desplegar un entramado de leyes que asfixian la capacidad de reacción, protesta o resistencia de la ciudadanía y de las organizaciones sindicales, hacia las políticas del Gobierno.
Así, se ha aplicado la forma agravada de coacciones prevista en el artículo 315, apartado 3, del Código Penal, sobre la más atenuada de coacciones genéricas, aunque en la mayoría de los casos los hechos no puedan ser entendidos como violentos o coactivos y, en consecuencia, como un riesgo cierto para la integridad de las personas o de los bienes o instalaciones donde se desarrollan. Con esta aplicación de la ley se ha tratado de disuadir a los ciudadanos de ejercer su derecho a la huelga y, en consecuencia, su libertad sindical (…)».
Como puede observarse, este Preámbulo, lejos de ceñirse al contenido usual de este tipo de textos, contiene una acerba crítica de índole política hacia la formación que aprobó la norma derogada (el Partido Popular), a la que se acusa sin ningún remilgo de oportunista y de haber aprovechado la crisis económica para desmantelar las libertades de los españoles.
2.- El art. 88 CE (LA LEY 2500/1978) dispone al respecto que «[l]os proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos». Ahora bien, ¿cuál es el valor de los preámbulos y exposiciones de motivos? ¿es el mismo que el del resto del articulado de la norma?
Algunos autores parecen atribuirles cierta clase de valor jurídico. Así, Cerdeira sostiene que las exposiciones de motivos son parte principal y real de la norma motivada, pero tienen un alto valor normativo, inferior en rango al de la norma motivada, como interpretación de la realidad social y como positivación de los principios generales del Derecho en ellas contenidos.
Frente a esta tesis, Rogel Vide, prologuista de la obra de Cerdeira, sostiene que (i) los preámbulos de las leyes no son obligatorios en modo alguno pues, siendo sus destinatarios los ciudadanos, se limitan a indicar la esencia, la razón de ser y las principales coordenadas de las leyes con vistas a su mejor entendimiento; (ii) ni las exposiciones de motivos ni los preámbulos son parte de la norma a la que acompañan, sino que son un mero preludio de la misma; (iii) las exposiciones de motivos no tienen valor normativo alguno, no son normas jurídicas, al no contener mandatos con eficacia social organizadora, no siendo tan siquiera disposiciones legales (1) .
Siguiendo esta última tesis, nuestro Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones negando el valor jurídico de los preámbulos o exposiciones de motivos y limitando su eficacia a servir de criterio interpretativo de la norma a la que preceden. Así, tras diversos pronunciamientos, en la STC 90/2009, de 20 de abril (LA LEY 34550/2009), FJ 6], dejó sentada la siguiente doctrina general:
«[…] la de que en la búsqueda de las razones que puedan abonar la legitimidad constitucional de las disposiciones legales adoptadas resulta necesario acudir tanto a la propia exposición de motivos de la norma impugnada como a su tramitación parlamentaria, a efectos de concretar la verdadera voluntad del legislador, pues, conforme hemos reiteradamente afirmado, los preámbulos y los debates parlamentarios "constituyen un elemento importante de interpretación para desentrañar el alcance y sentido de las normas" (SSTC 15/2000, de 20 de enero (LA LEY 2891/2000), FJ 7; y 193/2004, de 4 de noviembre (LA LEY 2366/2004), FJ 6; y también STC 68/2007, de 28 de marzo (LA LEY 6819/2007), FJ 6). En efecto, aunque
los preámbulos o exposiciones de motivos de las Leyes carecen de valor normativo
(SSTC 36/1981, de 12 de noviembre (LA LEY 12917-JF/0000), FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre (LA LEY 59210-JF/0000), FJ 2; 173/1998, de 23 de julio (LA LEY 8274/1998), FJ 4; 116/1999, de 17 de junio (LA LEY 8358/1999), FJ 2; y 222/2006, de 6 de julio (LA LEY 70007/2006), FJ 8), sirven, sin embargo, como criterio interpretativo de las disposiciones normativas a las que acompañan para la búsqueda de la voluntad del legislador (SSTC 36/1981, de 12 de noviembre (LA LEY 12917-JF/0000), FJ 7; y 222/2006, de 6 de julio (LA LEY 70007/2006), FJ 8), esto es, sirven para efectuar una interpretación finalista (STC 83/2005, de 7 de abril (LA LEY 1247/2005), FJ 3.a). Por su parte los debates parlamentarios son un elemento importante de interpretación "para desentrañar el alcance y sentido de las normas" (SSTC 108/1986, de 29 de julio (LA LEY 11251-JF/0000), FJ 13; 109/1998, de 21 de mayo (LA LEY 8715/1998), FJ 2; y 15/2000, de 20 de enero (LA LEY 2891/2000), FJ 7).».
Las exposiciones de motivos se han desenvuelto en un ámbito meramente descriptivo, explicitando los principios inspiradores y finalidades de la ley a la que prologan para facilitar la interpretación posterior de la misma por parte de aquellos que están llamados a aplicarla
De esta manera, al menos hasta ahora, las exposiciones de motivos se han desenvuelto en un ámbito meramente descriptivo, explicitando los principios inspiradores y finalidades de la ley a la que prologan para facilitar la interpretación posterior de la misma por parte de aquellos que están llamados a aplicarla. Su objeto no es otro que argumentar el propósito perseguido con la ley y dar a conocer las razones que la justifican. Vienen a definir la realidad social a la que se va a aplicar la norma en cuestión, su razón de ser, su finalidad y su virtual eficacia, para así propiciar un mejor entendimiento de la misma. Su función práctica esencial consiste en definir la voluntad del legislador y sentar los criterios en base a los cuales se deberá llevar a cabo la interpretación finalista de la norma, lo cual no es poco, pues cualquier duda en su aplicación deberá ser resuelta por el operador jurídico en base a los criterios en ellas definidos.
3.- Otro dato importante a tener en cuenta a la hora de analizar el contenido y valor jurídico de las exposiciones de motivos es que, a lo largo del proceso legislativo, estas se enmiendan, se discuten, se modifican y se votan cono el resto de la norma. Así, el art. 114.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados (LA LEY 285/1982) establece que «[l]as enmiendas que se hubieren presentado en relación con la Exposición de Motivos se discutirán al final del articulado, si la Comisión acordare incorporar dicha Exposición de Motivos como preámbulo de la ley».
En la tramitación ante el Congreso de los Diputados de la norma que aquí comentamos, el Grupo Parlamentario Popular presentó la Enmienda núm. 1, con texto alternativo, a la Proposición de Ley Orgánica de derogación del artículo 315.3 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), en la que trató de sustituir, sin rechazar —por inapropiados— los términos empleados, el discurso contenido en el Preámbulo por el siguiente texto alternativo: «En 1995 fue aprobado el vigente Código Penal, que derogaba el de 1973. El nuevo Código fue denominado, ya en la época de su promulgación, como el "Código Penal de la Democracia". Dicho texto legislativo fue impulsado por un Gobierno socialista. Desde su redacción original, artículo 315 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), se recogieron distintos tipos delictivos relacionados con la libertad sindical bajo la rúbrica "De los delitos contra los derechos de los trabajadores". Al partido socialista la redacción original siempre le pareció adecuada; hasta tal punto fue así que durante las dos legislaturas de don José Luis Rodríguez Zapatero como Presidente del Gobierno, este artículo se mantuvo intacto. Nadie —ni siquiera el Partido Socialista— durante esos largos años tuvo inquietud por derogar dicho artículo. Ante la rigurosidad de las penas previstas en dicho precepto, tuvo que ser un Gobierno del Partido Popular el que impulsara una modificación del tipo delictivo y de sus penas, rebajando la duración de las mismas […]» (BOCG, Congreso de los Diputados, Serie B, núm. 112-4, de 17 de febrero de 2021, pág. 1).
Por su parte, el Grupo Parlamentario VOX presentó la enmienda núm. 4, en la que proponía la modificación de la exposición de motivos de la proposición de ley de Ley Orgánica de derogación del artículo 315 apartado 3, del Código Penal, con la intención de «expulsar de lo que está llamado a ser la exposición de motivos de una ley orgánica (que, como señala Sala Sánchez, "constituyen la primera manifestación de la ley como fuente jurídica" y "se singularizan ostensiblemente del resto de normas que conviven con las leyes") valoraciones características del debate político y del sectarismo patológico, y en absoluto propias de una democracia saludable. Así, el texto original de esta proposición de ley declara que: "(...) desde la llegada al Gobierno del Partido Popular en 2012, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de las libertades y especialmente de aquellas que afectan a la manifestación pública del desacuerdo con las políticas económicas del Gobierno." No se reputa adecuado, así, que se contamine una iniciativa parlamentaria de carácter legislativo (y no político), que tras su aprobación se convertiría en una ley orgánica reguladora de un derecho fundamental, con afirmaciones como las expuestas. Menos adecuado aún es que ello lleve la firma del portavoz del Grupo Parlamentario que sustenta a un partido que ha ocupado, junto con el Partido Popular, el Gobierno durante la práctica totalidad de la democracia. Debe recordarse que, de aprobarse, esta proposición de ley se insertará en el ordenamiento jurídico español con el carácter de orgánica (artículo 81 CE (LA LEY 2500/1978)) y se ocupará de la regulación de un derecho fundamental. No es el lugar para ajustar cuentas, para realizar discursos políticos ni para publicitar relatos.» (BOCG, Congreso de los Diputados, Serie B, núm. 112-4, de 17 de febrero de 2021, págs. 7 y 8).
En la sesión de la Comisión de Justicia del Senado celebrada el 8 de abril de 2021 (Diario de Sesiones, Senado, XIV Legislatura, núm. 190, de 8 de abril de 2021), los términos del debate se fueron acerando. Así, la señora Ayala Santamaría, representante del Grupo Popular, se refirió a «una infame exposición de motivos que más parece un mitin de tres al cuarto que una exposición de motivos seria, como sería de esperar de un partido supuestamente serio…» (pág. 3). Frente a ello, la señora Hernández Espinal, del Grupo Parlamentario Socialista, afirmó —entre otras cuestiones— que «frente a la contestación sindical a la reforma laboral del Partido Popular, como respuesta a una crisis que no causaron los trabajadores, el Estado optó por la criminalización de la protesta…» (pág. 6). Finalmente, en la sesión del Pleno del Senado celebrada el 14 de abril de 2021 (Diario de Sesiones, Senado, XIV Legislatura, núm. 47, de 14 de abril de 2021), la señora Ayala volvió a criticar «exposiciones de motivos como esta, que debería ponerles colorados, que les acercan a los regímenes de Maduro y de cualquier dictadorzuelo de tres al cuarto que son solo un mitin, y de los malos […] ¿No le da vergüenza, señor ministro, presentar esto como una exposición de motivos en una ley?» (págs. 88 y 104).
4.- En el Fuero Juzgo se dice (Libro Primero, Titulo 1, punto 6) que el autor de la ley «[h]a de hablar poco y bueno, y juzgar clara y manifiestamente de modo que todos entiendan el contenido de la ley, luego que lo oigan, y lo sepan sin duda ni dificultad alguna».
Es cierto que las Exposiciones de Motivos fueron profusamente utilizadas como mecanismo propagandístico de algunos Estados totalitarios como la Alemania nacionalsocialista o la España franquista, pero, como señala Santaolalla, la ley, que es imperio, mandato, «no debe pretender justificarse con la yuxtaposición de argumentos que, por ser obra de su autor, siempre serían parciales y, por ende, poco fiables. La ley debe justificarse por sí misma: primero, por su propia regulación, por su justicia material, lo que debe excitar a su progenitor a obtener una configuración y redacción que permitan que esta virtud resplandezca por sí sola […] Basar la obediencia a la ley en el convencimiento que suscita en sus destinatarios no deja de ser un ejercicio demagógico y, por lo mismo, peligroso, pues la falta de aceptación acabará traduciéndose en incumplimiento de sus mandatos […] Tampoco, como decíamos, puede convertirse el texto de las leyes en un instrumento didáctico. Dejando al margen que la mejor lección se obtiene cuando el texto de la ley es conciso y claro, lo fundamental es que no es ésta su misión. La ley nace para ordenar la convivencia, no para el aprendizaje de unas técnicas ni para explicación ni divulgación de una materia. Puestos a buscar medios divulgativos o pedagógicos, seguramente habrá muchos otros que, enderezándose directamente este cometido, obtendrán mejores resultados […] De otra parte, se condenan por sí mismas estas introducciones cuando, con actitud autocomplaciente, el legislador acomete la laudatio de su propia obra. Este modo de proceder es poco afín con las características de un legislador constitucional-democrático, que dispone de toda legitimidad para disponer cualquier ordenación, pero que en la misma medida no puede interferir en la calificación o juicio que merezca esta última a los súbditos. El Estado, que goza de plenitud para regular y sancionar, debe ser neutral en los juicios que sus ciudadanos se formen sobre sus decisiones» (2) .
La pregunta que inevitablemente surge tras las anteriores reflexiones es ¿qué hacer? La consecuencia práctica que se deriva, prima facie, de la doctrina del Tribunal Constitucional antes apuntada, que niega a las exposiciones de motivos carácter normativo alguno, es que no pueden ser objeto de impugnación autónoma ante el Tribunal Constitucional. Pero, tras el surgimiento de una realidad política y legislativa inédita en nuestra reciente historia democrática, que ha convertido al Boletín Oficial del Estado, para pasmo y vergüenza de muchos juristas, en un panfleto político, quizás este sea precisamente el momento de acudir ante nuestro tribunal de garantías constitucionales. Un modo de proceder como el descrito, que desbordando el ámbito propio del debate político, desdibuja las normas tácitas de cortesía y decoro del juego democrático y, sobre todo, de la actividad legislativa del Estado, merece una respuesta. El Tribunal Constitucional, como garante de los derechos y libertades de todos los españoles y del correcto funcionamiento de nuestro sistema democrático, debería poder tomar cartas en este asunto y enmendar la inauguración de esta nueva forma de legislar basada en el descrédito, en el insulto y en la falta de respeto. Está en juego, no solo la razonabilidad política, el tono de mesura y cortesía exigible a todo gobernante, sino la propia respetabilidad de las reglas del juego y de las instituciones (en este caso, del poder legislativo).
Las exposiciones de motivos no pueden convertirse en un mitin llenos de denuestos, menos aún si quien es criticado no tiene la posibilidad de contestar y defenderse. De no enmendarse esta situación, la agitación, la propaganda y la criminalización del adversario político entrarán a formar parte de la actividad legislativa corrompiendo de manera irremediable nuestra democracia.