La Ley 12/2023, de 25 de mayo (LA LEY 6823/2023), tiene por objeto regular, en el ámbito de competencias del Estado, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con la vivienda y, en particular, el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y al disfrute de la misma en condiciones asequibles, atendiendo al cumplimiento de lo dispuesto en los instrumentos internacionales ratificados por España y respetando en todo caso las competencias de las comunidades autónomas y, específicamente, las que tienen atribuidas en materia de vivienda.
Además, regula el contenido básico del derecho de propiedad de la vivienda en relación con su función social, que incluye el deber de destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, así como de mantener, conservar y rehabilitar la vivienda, atribuyendo a los poderes públicos la función de asegurar su adecuado cumplimiento, en el ámbito de sus respectivas competencias, a través de la aplicación de las medidas que legalmente procedan.
En la regulación de los contratos de arrendamiento de vivienda, a través de diferentes modificaciones de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos (LA LEY 4106/1994), introduce una prórroga extraordinaria de un año al término del contrato, que podrá solicitarse en situaciones acreditadas de vulnerabilidad social y económica cuando el arrendador sea un gran tenedor de vivienda, así como el establecimiento de la obligación de que los gastos de gestión inmobiliaria y los de formalización del contrato sean a cargo del arrendador.
Función social y régimen jurídico de la vivienda
La norma recoge el estatuto básico del ciudadano, estableciendo los derechos y deberes que tienen en relación con la vivienda, y concreta el régimen jurídico básico del derecho de la propiedad de vivienda.
Así, determina su contenido, detallando las facultades y deberes que el mismo comporta. Cabe resaltar las facultades que se atribuyen a las Administraciones competentes en materia de vivienda, tales como velar por el pleno ejercicio de los derechos de la propiedad de vivienda y favorecer el acceso a la misma a través de ayudas y subvenciones públicas, incentivos fiscales, gestión directa de los parques públicos de vivienda, colaboración con entidades del tercer sector cuyos fines de carácter social estén vinculados con la vivienda, para facilitar la gestión de viviendas pertenecientes a los parques públicos, así como la gestión de su propio parque de vivienda social, fomento de la iniciativa privada mediante convenios con los titulares de viviendas para su cesión a las Administraciones públicas competentes u otras fórmulas para favorecer el incremento de la oferta de alquiler social o a precio asequible o acciones de fomento de la intermediación en el mercado del arrendamiento de viviendas para propiciar su efectiva ocupación.
Dentro de los deberes, en zonas de mercado residencial tensionado el texto introduce un deber legal de información por parte de los grandes tenedores, a requerimiento de la Administración competente en materia de vivienda, con objeto de asegurar el cumplimiento de los deberes asociados al derecho de propiedad de vivienda y evitarse prácticas de retención y desocupación indebidas.
En este sentido se entiende por “gran tenedor” como aquella persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1.500 m2, en los términos ya recogidos en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19,
Acción de los poderes públicos en materia de vivienda
Por lo que respecta a la actuación pública en materia de vivienda, la nueva ley precisa algunos principios vinculados a la ordenación territorial y urbanística y regula las herramientas básicas de la planificación estatal en esta materia.
Así, con el objeto de promover el ejercicio efectivo del derecho de todos los ciudadanos al disfrute de una vivienda digna y adecuada, la norma articula las políticas de planificación y programación públicas, en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana.
En este mismo sentido, se ocupa de la accesibilidad universal de los parques de vivienda y de las situaciones de especial vulnerabilidad.
Además, establece los criterios básicos a seguir en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística con la finalidad de ampliar la oferta de vivienda social o dotacional, adaptar la vivienda a la demanda y facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada
La norma distingue dos categorías de vivienda protegida: vivienda social y vivienda de precio limitado.
De una parte, el parque de vivienda social, integrado por el conjunto de viviendas sobre suelo de titularidad pública, destinado al alquiler, cesión u otras formas de tenencia temporal, orientado, de manera prioritaria, a atender las necesidades de los sectores de población con mayores dificultades de acceso a la vivienda. Dentro de este se encuentran las viviendas dotacionales públicas, aquellas que ocupan terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o que forman parte de edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y afectos al servicio público, las cuales podrán gestionarse por las administraciones públicas, sus entidades dependientes o entidades sin ánimo de lucro con fines sociales vinculados a la vivienda, para garantizar el acceso a las mismas a personas en situaciones de vulnerabilidad o en exclusión social, en régimen de alquiler, derecho de superficie u otras modalidades de tenencia temporal admitidas por la legislación aplicable.
Para ampliar la oferta de vivienda social el texto contempla mecanismos tales como permitir que se califique como uso compatible de los suelos dotacionales, el uso de vivienda dotacional pública, obtener suelo para vivienda dotacional o social con cargo a actuaciones de trasformación urbanística y garantizar la construcción de vivienda dotacional en los suelos procedentes del cumplimiento del deber previsto en la letra b) del apartado 1 del artículo 18 del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16530/2015). Además, se impide que en los municipios donde exista desajuste entre la oferta y la demanda de vivienda habitual pueda sustituirse la entrega de este suelo por otras formas de cumplimiento del deber o que se pueda destinar a otros usos de interés social distintos al anterior.
De otra parte, se establecen los principios por lo que debe regirse la vivienda protegida, dentro de la cual se encuentra la vivienda de precio limitado, que es aquella que está sujeta a limitaciones administrativas en los precios de venta y/o alquiler por un plazo de tiempo determinado, que se destina a diferentes regímenes de tenencia y cuyo volumen y características en cuanto a superficies y precios estará condicionado en todo caso a la demanda y necesidades de los hogares en su ámbito territorial.
En todo caso, la Ley garantiza que la vivienda protegida, ya sea social o de precio limitado, no pueda descalificarse, salvo en el supuesto de viviendas promovidas sobre suelos cuya calificación urbanística no imponga dicho destino y que no cuenten con ayudas públicas para su promoción, o en aquellos casos que excepcionalmente se justifique de acuerdo con la normativa autonómica, no pudiendo ser en tales supuestos excepcionales, el periodo de calificación inferior a 30 años. En el resto de los supuestos en los que la calificación urbanística del suelo imponga dicho destino, ésta no podrá modificarse como tampoco podrán descalificarse las viviendas sobre dichos suelos.
Asimismo, la norma también incluye el concepto de vivienda asequible incentivada, que podrá ser impulsada por los poderes públicos con el objeto de incrementar la oferta de vivienda a precios adecuados a la situación económica de los hogares en cada entorno territorial. Es aquella vivienda de titularidad privada, incluidas las entidades del tercer sector y de la economía social, a cuyo titular la Administración competente otorga beneficios de carácter urbanístico, fiscal, o de cualquier otro tipo, a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler a precios reducidos, o de cualquier otra fórmula de tenencia temporal, de personas cuyo nivel de ingresos no les permite acceder a una vivienda a precio de mercado.
Estará sometida a limitaciones específicas de destino durante un tiempo determinado y a unos límites máximos de precios de alquiler, proporcionales y ajustados a los beneficios públicos que obtenga, sean urbanísticos, fiscales, o de cualquier otro carácter, determinadas por la Administración que los otorgue, se destinará exclusivamente a residencia habitual de la persona arrendataria, que tenga dificultades para acceder a una vivienda a precios de mercado, y no se sujetará al procedimiento formal de calificación como vivienda protegida, aunque sí a las reglas procedimentales que determine la Administración competente para garantizar el cumplimiento de las condiciones exigidas.
Por otra parte, el texto contempla la declaración de zonas de mercado residencial tensionado, que podrán efectuar las Administraciones competentes en materia de vivienda a los efectos de orientar las actuaciones públicas en materia de vivienda en aquellos ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado, de acuerdo con las diferentes necesidades territoriales. Dicha declaración requerirá la elaboración de una memoria que justifique, a través de datos objetivos y fundamentada en la existencia de un especial riesgo de abastecimiento insuficiente de vivienda para la población residente, incluyendo las dinámicas de formación de nuevos hogares, en condiciones que la hagan asequible, por producirse una de las circunstancias siguientes:
- Que la carga media del coste de la hipoteca o del alquiler en el presupuesto personal o de la unidad de convivencia, más los gastos y suministros básicos, supere el treinta por ciento de los ingresos medios o de la renta media de los hogares.
- Que el precio de compra o alquiler de la vivienda haya experimentado en los cinco años anteriores a la declaración como área de mercado de vivienda tensionado, un porcentaje de crecimiento acumulado al menos tres puntos porcentuales superior al porcentaje de crecimiento acumulado del índice de precios de consumo de la comunidad autónoma correspondiente.
Dentro de este contexto se incluye el deber de colaboración y suministro de información de los grandes tenedores en zonas de mercado residencial tensionado.
Igualmente, la nueva ley se ocupa de la colaboración y cooperación en materia de vivienda, rehabilitación, regeneración y renovación urbana, entre las administraciones públicas en materia de vivienda y establece los siguientes órganos de cooperación en materia de vivienda y suelo:
- Conferencia Sectorial de Vivienda y Suelo: máximo órgano de cooperación de estas materias entre el Estado, las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla. Se reunirá al menos una vez al año y será presidida por el titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
- Comisión Multilateral de Vivienda y Suelo: presidida por el titular de la Secretaría General de Agenda Urbana y Vivienda, y reunirá a los titulares de las Direcciones Generales competentes en estas materias. Se reunirá al menos una vez al año, y en ella se evaluará el cumplimiento de los acuerdos y directrices emanados de la Conferencia Sectorial, y se propondrán los asuntos que se acuerden elevar a ese Órgano.
-Comisiones Bilaterales de Vivienda y Suelo: reunirán a las Direcciones Generales competentes del Estado y cada comunidad autónoma o ciudad de Ceuta y Melilla, con el objeto de hacer seguimiento, adoptar acuerdos, o establecer criterios de coordinación entre ambas administraciones.
Respecto a la actuación del Estado en materia de vivienda, se establece un conjunto de objetivos, líneas de acción, medidas y programas que, sobre un ámbito temporal plurianual, deben marcar periódicamente la política del Estado en materia de rehabilitación, regeneración y renovación urbana y rural.
Así, los instrumentos principales de actuación del Estado en política de vivienda serán los planes estatales, en los que será prioritarias las actuaciones que fomenten la utilización adecuada y la ocupación racional y eficiente del patrimonio residencial, la conservación, el mantenimiento y la rehabilitación de las viviendas que constituyan residencia habitual y que tengan por objeto el cumplimiento de los requisitos de habitabilidad, así como las que contribuyan a mejorar la eficiencia energética, promuevan la utilización de energías renovables y la accesibilidad universal del parque edificado, la construcción y rehabilitación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, así como aquellas que promuevan la aplicación de tipologías edificatorias que respondan a las necesidades propias de las distintas etapas de la vida de las personas y los hogares, así como a las actuales necesidades sociales y composición de las unidades de convivencia.
Se establecen mecanismos que permitan la colaboración público-privada con el fin de crear un fondo de vivienda asequible, regulado a través de acuerdos específicos con las asociaciones de entidades privadas gestoras de vivienda en alquiler, entidades del tercer sector o los principales operadores.
Por último, y con la finalidad de asegurar la participación de los distintos agentes sociales en la elaboración y desarrollo de la política de vivienda, el Consejo Asesor de Vivienda será el órgano colegiado, de carácter técnico, asesor y consultivo del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en materia de programación estatal de la política de vivienda. Su creación deberá ser objeto de desarrollo reglamentario y asegurará la participación de los distintos agentes sociales en la elaboración y desarrollo de la política de vivienda.
Parques públicos de vivienda
Dispone la norma que la finalidad de los parques públicos de vivienda es contribuir al buen funcionamiento del mercado de la vivienda y servir de instrumento a las distintas Administraciones públicas competentes en materia de vivienda para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada de los sectores de la población que tienen más dificultades de acceso en el mercado, con especial atención a personas jóvenes y colectivos sujetos a mayor vulnerabilidad. Su conservación, mejora y ampliación se incentivará a través de los planes estatales de vivienda y otras medidas complementarias adoptadas en el ámbito de las diferentes políticas públicas sectoriales.
Se nutrirán del desarrollo urbanístico y edificatorio de suelos de titularidad pública, para lo que pueden contar con fórmulas de colaboración público-privada, pero también los integrarán las viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, en casos de ejecución hipotecaria o dación en pago de vivienda habitual de colectivos en situación de vulnerabilidad o en exclusión social o cualquier otra vivienda social adquirida por las Administraciones públicas con competencias en materia de vivienda, o cedida a las mismas, que sea susceptible de destinarse a los fines del parque público de vivienda.
Parta la financiación de la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda podrán utilizarse las cantidades económicas correspondientes a las fianzas de los contratos de arrendamiento depositadas en los registros autonómicos correspondientes en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la LAU, salvo la reserva obligatoria de garantía de devolución, y por parte de las Administraciones que tengan atribuida tal competencia de gestión de depósitos de fianza, mientras que los ingresos procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, así como los ingresos procedentes de la gestión y, en su caso, enajenación de bienes patrimoniales que formen parte del parque público de vivienda deberán destinarse a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda, en los términos establecidos en la legislación y normativa que los regule.
Además, se determinan los criterios orientadores en la gestión de los parques públicos de vivienda y se establece que el destino de las viviendas integrantes de los parques públicos de vivienda es garantizar el derecho de acceso a la vivienda de las personas y hogares con mayores dificultades para acceder a una vivienda en el mercado, en razón de sus circunstancias sociales y económicas, atendiendo a factores específicos de vulnerabilidad como la presencia de menores de edad en el hogar o unidad de convivencia, así como a las características y particularidades del ámbito territorial.
Protección y transparencia en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda
Por último, la norma recoge medidas dirigidas a proteger las operaciones de compra o alquiler de vivienda, estableciendo una serie de garantías y obligaciones de información a la que tiene derecho las personas o entidades adquirentes o arrendatarias de vivienda, y una serie de responsabilidades derivadas de su incumplimiento, ya se trate del vendedor o del intermediario en la operación inmobiliaria.
Establece como derecho de las personas demandantes, adquirientes o arrendatarias de vivienda recibir información en formato accesible, que sea completa, objetiva, veraz, clara, comprensible y accesible, que asegure el pleno conocimiento de las condiciones de la vivienda objeto de la operación. Asimismo, contempla determinados requisitos básicos de los agentes inmobiliarios y de la información o publicidad a los que deben sujetarse los operadores.
Por otra parte, detalla la información que la persona interesada en la compra o arrendamiento de una vivienda que se encuentre en oferta puede requerir, antes de la formalización de la operación y de la entrega de cualquier cantidad a cuenta, ello sin perjuicio de los principios y requerimientos contenidos en la normativa autonómica de aplicación y con carácter mínimo.
Igualmente, el texto contempla medidas encaminadas mejorar la información y transparencia en materia de vivienda y suelo, concretamente las relativas a la elaboración y mantenimiento actualizado de un inventario del parque público de vivienda, así como de una memoria anual en la que se especifiquen las acciones adoptadas para reforzar dicho parque y acomodarlo a la demanda existente, la cuantificación del presupuesto invertido anualmente en los diferentes programas de política de vivienda, la información sobre el uso y destino del parque de viviendas de su ámbito territorial, con indicación, en términos agregados, del número de viviendas o de inmuebles de uso residencial que estén habitados por hogares y constituyan su residencia principal, así como aquellos que se hayan identificado como deshabitados o vacíos, la caracterización de la demanda de vivienda y el suelo público disponible para vivienda, especificando aquel que forma parte del patrimonio público de suelo.
Modificaciones legislativas
- Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos (LA LEY 4106/1994): se modifica el artículo 10, el apartado 3 del artículo 17, en el cual se añaden dos nuevos apartados 6 y 7 y el apartado 1 del artículo 20; y se añade una disposición adicional undécima y una disposición transitoria séptima.
- Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (LA LEY 11503/2006) y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio: con efectos para los contratos de arrendamiento de vivienda celebrados a partir de la entrada en vigor de la norma se modifica el apartado 2 del artículo 23 y se introduce una disposición transitoria trigésima octava.
- Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (LA LEY 362/2004): se modificado el apartado 4 del artículo 72.
- Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16530/2015): se modifica la letra b) del apartado 1 del artículo 20.
- Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000): se modifica el apartado 4 del artículo 150, los apartados 1 bis y 5 del artículo 441, al cual se añaden nuevos apartados 6 y 7, los apartados 3 y 4 del artículo 549, el artículo 675, el apartado 2 del artículo 685 y el apartado 1 del artículo 704; y se añaden nuevos apartados 6 y 7 en el artículo 439, un nuevo apartado 5 en el artículo 440, un nuevo artículo 655 bis y una nueva disposición adicional séptima.
- Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo (LA LEY 5833/2022), por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania: se modifica el artículo 46.
Entrada en vigor y disposiciones transitorias
La Ley 12/2023, de 25 de mayo, entrará en vigor el 26 de mayo de 2023, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, excepto la disposición final segunda, que entrará en vigor el 1 de enero del año siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Se ocupan de las disposiciones transitorias de las viviendas calificadas con algún régimen de protección pública con anterioridad a la entrada en vigor de la norma, de los objetivos en relación con el parque de vivienda destinado a políticas sociales, de los procedimientos suspendidos en virtud de los artículos 1 (LA LEY 4471/2020) y 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, y del régimen de los contratos de arrendamiento celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de la norma.