Joaquín Cañada González
Delegado de Protección de Datos de la Generalitat Valenciana y miembro de APEP
Vicente Mora Martínez
Subdelegado de Protección de Datos de la Generalitat Valenciana
1. Introducción
En el marco de los procedimientos que llevan a cabo las administraciones públicas para el ejercicio de sus competencias resulta común que, muchos de ellos, afecten a un colectivo de personas que tendrán la consideración de beneficiarias o simplemente interesadas conforme a las normas del procedimiento administrativo y, de las cuales, la administración deberá tratar sus datos en diferentes fases y para distintas finalidades como valorar, verificar, comprobar o justificar. Además, es habitual que, en estos procedimientos, sea una única persona la que formalice la solicitud, lo que implica una serie de cuestiones y problemáticas, desde el punto de vista de la normativa de protección de datos, que serán objeto de este artículo. Todo ello, sin perjuicio de que la administración debe actuar tratando de no imponer, a la ciudadanía, cargas o barreras que dificulten o impidan el reconocimiento de derechos legítimos.
Entre los procedimientos en los que pueden producirse estas situaciones, vamos a citar dos:
- — Ayudas al alquiler: Son numerosas las ayudas destinadas al alquiler de viviendas. En estos procedimientos se distingue entre la persona que presenta la solicitud y la persona o personas interesadas o beneficiarias que serán las que pertenezcan a la unidad de convivencia, entendida como «la formada por el conjunto de personas que están empadronadas en una misma vivienda». Así, para poder acceder a estas ayudas, la persona solicitante debe aportar, a la administración, los datos de cada uno de los miembros de la unidad de convivencia a los efectos de verificar cuestiones como nacionalidad o residencia, ingresos, situaciones que conllevan la prohibición para obtener las ayudas, etc.
- — Título de familia numerosa: Se trata de un procedimiento por el cual se acredita la condición de familia numerosa a una unidad familiar determinada. Este procedimiento distingue, como el anterior, entre persona solicitante y personas beneficiarias (cada una de las personas que integran la unidad familiar y cumplen los requisitos y condiciones para ser incluidas). Así, la persona solicitante deberá aportar, a la administración, información de carácter personal de las personas que integran la unidad familiar.
Planteada la cuestión, los principales problemas que, a nuestro entender, surgen para el cumplimiento de la normativa de protección de datos estarían relacionados con:
2. Aportación de datos de «otros interesados» por la persona solicitante en el procedimiento administrativo
La aportación de datos de «terceros» (otras personas interesadas) que realiza un solicitante en un procedimiento administrativo tiene la consideración de tratamiento de datos de carácter personal de conformidad con la definición del artículo 4.2 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (LA LEY 6637/2016) y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (LA LEY 5793/1995) (en adelante, RGPD). En este sentido, la cuestión se plantea respecto a si la persona solicitante debe recoger el consentimiento del resto de personas interesadas para realizar dicho tratamiento.
Desde nuestro punto de vista, la persona solicitante, en principio, no tendría la obligación de recabar el consentimiento del resto de interesados ya que ostentaría un interés legítimo siempre y cuando estuviese ejerciendo, ante la administración, algún derecho reconocido por el ordenamiento jurídico. De los ejemplos expuestos, podríamos afirmar que el interés legítimo vendría justificado por:
- — En el caso de ayudas al alquiler, el artículo 47 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) establece que «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho (…)». Asimismo, existen diferentes normas que regulan la función social de la vivienda en las que se otorga protección a las personas y unidades de convivencia con ingresos bajos o moderados y donde el coste de la vivienda los puede situar en riesgo de exclusión social residencial.
- — En el ámbito de las familias numerosas, el artículo 39 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) determina que «los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia»; a esto debe añadirse que la Ley 40/2003, de 18 de noviembre (LA LEY 1736/2003), de Protección a las Familias Numerosas establece un interés público en la protección de éstas lo que deriva en derechos para sus miembros.
En todos estos casos, podríamos entender que el interés legítimo del solicitante se deriva de un interés público preexistente, puesto que existe una actividad pública de fomento que, precisamente, consiste en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos diversos, de la que van a derivar unos beneficios o derechos para las personas interesadas. Ello entraría en conexión con el principio establecido en el Considerando 4 del RGPD que dispone que el derecho a la protección de datos no es un derecho absoluto y que éste debe «considerarse en relación con su función en la sociedad y mantener el equilibrio con otros derechos fundamentales, con arreglo al principio de proporcionalidad».
Por tanto, en función de lo dicho anteriormente, consideraríamos que el consentimiento no debería ser la base de legitimación que habilitase a la persona solicitante a ceder datos de otras personas a la administración, sino que este tratamiento podría estar habilitado por el interés legítimo previsto en el artículo 6.1.f) del RGPD (LA LEY 6637/2016), siempre y cuando encontrase fundamento en el ejercicio de un interés o un derecho reconocido por la legislación vigente y se cumpliese con los principios de protección de datos regulados en el artículo 5 del RGPD (LA LEY 6637/2016).
3. Consulta de datos de la persona solicitante y de otras personas interesadas por parte de las administraciones públicas
Como introducción a este apartado, y aunque no es objeto de este artículo, debe señalarse que las bases jurídicas que operan en el ámbito de las administraciones públicas para el tratamiento de datos personales son, principalmente, la obligación legal y el interés público, reguladas en las letras c) y e) del apartado 1 del artículo 6 del RGPD (LA LEY 6637/2016).
Dicho esto, las administraciones públicas requieren de una serie de documentación de todas las personas afectadas por el procedimiento administrativo, a fin de realizar una serie de valoraciones o comprobaciones a los efectos de, por ejemplo, otorgar las ayudas o declarar la condición de familia numerosa. Esta documentación puede ser aportada por las personas interesadas o por la persona solicitante, existiendo, para ello, un régimen general en el artículo 28 de la LPAC (LA LEY 15010/2015):
«1. Los interesados deberán aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Asimismo, los interesados podrán aportar cualquier otro documento que estimen conveniente.
2. Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. (…)».
No obstante, existe algún régimen específico que opera como excepción al régimen general anterior, en el que se requerirá el consentimiento de las personas afectadas, como el establecido en el artículo 95.1 k) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LA LEY 1914/2003):
«1. Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo que la cesión tenga por objeto:
(…)
k) La colaboración con las Administraciones públicas para el desarrollo de sus funciones, previa autorización de los obligados tributarios a que se refieran los datos suministrados».
De conformidad con esto, con carácter general, las administraciones públicas, en sus procedimientos, otorgan a las personas beneficiarias la posibilidad de ejercer este derecho a no aportar documentos mediante el ejercicio de la capacidad de consultar o recabar, directamente, dichos documentos de la administración que los elaboró, permitiendo la oposición de la persona interesada, oposición que, según la Agencia Española de Protección de Datos, debe ser entendida en los términos del artículo 21 del RGPD (LA LEY 6637/2016). Ello sin perjuicio de los regímenes específicos en los que se exige el consentimiento, tal y como se ha indicado con anterioridad.
La administración deberá tener adaptados sus procedimientos y formularios para cumplir, tanto el deber de información en materia de protección de datos como para permitir la oposición o recabar el consentimiento en relación con la consulta o recogida de datos
Así, la administración deberá tener adaptados sus procedimientos y formularios para cumplir, tanto el deber de información en materia de protección de datos (arts. 13 (LA LEY 6637/2016) y 14 RGPD (LA LEY 6637/2016)) como para permitir la oposición o recabar el consentimiento en relación con la consulta o recogida de datos. Esta adaptación encuentra ciertas dificultades a la hora de informar y recabar la oposición del resto de personas interesadas distintas al solicitante, dado que éstas no aportan directamente sus datos sino que lo hacen por medio de éste último. Así, surgen, principalmente, tres problemas a resolver:
- 1.- Cómo se informa al resto de personas interesadas de las que el solicitante aporta sus datos conforme al artículo 14 del RGPD (LA LEY 6637/2016).
- 2.- Cómo se facilita a todas las personas interesadas el ejercicio del derecho de oposición o, en su caso, el otorgamiento del consentimiento.
- 3.- Qué hacer cuando alguna de las personas interesadas se opone y no aporta los documentos exigibles en el procedimiento.
Para responder a la primera y segunda cuestión podemos acudir al criterio de la Autoritat Catalana de Protecció de Dades que, en su Dictamen CNS 26/2020, establece la necesidad de informar a «terceras personas», de las que se aporten datos, en los términos del artículo 14 del RGPD (LA LEY 6637/2016) y facilitarles el ejercicio del derecho de oposición, considerando «que una posible forma de articular esta obligación podría ser incluir en el formulario de solicitud una cláusula en la cual la persona solicitante declare que el resto de personas afectadas tienen conocimiento de la información mencionada y que no se han opuesto a la posibilidad de hacer la consulta o, si procede, si se han opuesto» justificando esto en que «se considera que esta manera de articular el cumplimiento del deber de informar (la inclusión de dicha cláusula) podría ser compatible con las previsiones del artículo 14.5.c) del RGPD (LA LEY 6637/2016), que flexibilizan el cumplimiento de la obligación de informar cuando la obtención o la comunicación estén previstas una ley que se aplique al responsable y se establezcan medidas adecuadas».
Esta solución se adecua a la posibilidad prevista en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas (LA LEY 15010/2015); así, la persona solicitante debería aportar una declaración responsable, en la que se manifieste que ha cumplido con el deber de informar a las personas de las que aporta datos o documentación en la solicitud y que puede acreditar, a requerimiento de la administración, dicho cumplimiento. También debería recoger en su declaración si se ha producido alguna oposición por alguno de los demás interesados.
Esta acreditación variará en función de la casuística particular. Así, por ejemplo, la persona solicitante del título de familia numerosa no precisará del mismo rigor de acreditación respecto a los/as hijos/as menores bajo su custodia, que respecto a hijos/as mayores de catorce años y que no se encuentren bajo su custodia. En este último caso, un ejemplo de oposición se produciría cuando un/a hijo/a se opusiera con motivación en que el padre/madre solicitante está incumpliendo con el pago de la pensión de alimentos.
En cuanto a cómo debe actuar la administración en aquellos casos en los que otras personas interesadas se opongan y no aporten la documentación, teniendo en cuenta que el derecho de oposición requiere de motivación («motivos relacionados con su situación particular»), deberá valorar si tales motivos justifican la oposición y, en su caso, admitir dicho derecho exigiendo bien a la persona solicitante bien a la interesada la aportación de los documentos que permitan a la administración realizar las verificaciones o valoraciones necesarias para la gestión del procedimiento administrativo.
4. Algunas cuestiones adicionales
Desde nuestro punto de vista, las dos problemáticas que se plantean en este artículo tienen un régimen jurídico disperso y poco claro, siendo necesaria y urgente la realización de cambios normativos en la materia con la finalidad de cumplir con los principios, entre otros, de servicio efectivo, simplicidad, claridad y proximidad a la ciudadanía o racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, regulados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), y estableciendo garantías para los derechos y libertades de la ciudadanía.
A este respecto, deberían establecerse los criterios por los cuales una persona ciudadana, como interesada, puede aportar datos de terceras personas, también interesadas, y qué límites serían razonables aplicar a unas y otras.
Además, debería aclararse y simplificarse el régimen aplicable a las consultas o recogidas de datos por parte de la administración, ya que, la dispersión actual, genera inseguridad jurídica:
- — Por un lado, el régimen general (art. 28.2 LPAC (LA LEY 15010/2015)) habilita a la administración a la consulta u obtención de datos permitiendo a la ciudadanía oponerse a esta actividad, sin que quede claro si esta oposición coincide con el derecho de oposición regulado por el RGPD o estamos ante otro derecho, habida cuenta que el concepto de persona interesada en el procedimiento administrativo incluye a personas jurídicas.
- — Por otro lado, existen regímenes específicos que exigen el consentimiento (como por ejemplo, el establecido en las normas tributarias), considerando que ante la falta de consentimiento de alguna de las personas interesadas, se podría perjudicar a la persona solicitante, en muchas ocasiones perteneciente a colectivos vulnerables, ya que no podría ejercer su derecho (obtención de subvención o declaración de familia numerosa).
- — Y, por último, cómo se integran estas dos cuestiones con la potestad de verificación de las administraciones regulada en el artículo 4.2 de la Ley 0/2015, de 1 de octubre y en la Disposición adicional octava de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LA LEY 19303/2018).