Antecedentes
El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo tiene por objeto establecer un sistema común de la UE para los retornos que combine estructuras más sólidas dentro de la Unión con una cooperación más eficaz con terceros países en materia de retorno y readmisión, como parte de un enfoque global de la gestión de la migración. Este enfoque reúne todas las políticas en los ámbitos de la migración, el asilo, la integración y la gestión de las fronteras, reconociendo que la eficacia global depende de los avances en todos los frentes. Un proceso de migración más rápido y sin fisuras y una gobernanza más sólida de las políticas de migración y fronteras, la cooperación con terceros países, en particular en lo que respecta a la aplicación de los acuerdos y convenios de readmisión de la UE, respaldados por sistemas informáticos modernos y el apoyo de las agencias pertinentes de la UE, fomentarán un proceso de retorno más eficaz y sostenible.
El Consejo Europeo ha subrayado sistemáticamente la importancia de una política de la Unión uniforme, exhaustiva y eficaz en materia de retorno y readmisión, y ha pedido una actuación rápida para garantizar la eficacia de los retornos desde la Unión acelerando los procedimientos correspondientes. El Consejo Europeo también ha invitado a los Estados miembros a reconocer mutuamente sus decisiones de retorno.
La Comunicación de la Comisión, de 10 de febrero de 2021, titulada «El refuerzo de la cooperación en materia de retorno y readmisión como parte de una política migratoria de la UE justa, eficaz y general» identificó los obstáculos que dificultan el retorno efectivo e indicó que, para superarlos, es necesario mejorar los procedimientos para reducir la fragmentación de los enfoques nacionales, así como una cooperación más estrecha y una solidaridad reforzada entre todos los Estados miembros. El mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen establecido por el Reglamento (UE) 2022/922 (LA LEY 13375/2022) del Consejo y la información recopilada a través de la Red Europea de Migración creada por la Decisión 2008/381/CE (LA LEY 6745/2008) del Consejo han permitido realizar una evaluación exhaustiva de la manera en que los Estados miembros aplican la política de la Unión en materia de retorno y determinar las lagunas y obstáculos existentes.
A la vista de los retos persistentes en el ámbito del retorno, y a la espera de la conclusión de las negociaciones legislativas, en particular sobre la propuesta de refundición de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008), se recomiendan medidas adicionales para seguir mejorando la aplicación efectiva y eficiente del marco jurídico vigente.
Unos vínculos más estrechos entre los procedimientos de asilo y retorno y unos procedimientos rápidos en las fronteras exteriores de los Estados miembros pueden aumentar considerablemente la eficiencia del retorno. Cuando no sea aplicable la excepción a la aplicación de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008) prevista en el artículo 2, apartado 2, letra a), es necesario acelerar, dentro del marco legislativo actual, en particular el retorno efectivo de los nacionales de terceros países cuya solicitud de protección internacional haya sido denegada y para los casos en las inmediaciones de las fronteras exteriores de los Estados miembros, a través de un proceso de retorno más rápido, siempre que se garantice el respeto de sus derechos fundamentales durante todo el proceso de retorno.
Reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno
Con el fin de facilitar y acelerar el proceso de retorno, el Estado miembro responsable del retorno de un nacional de un tercer país en situación irregular debe reconocer mutuamente toda decisión de retorno dictada previamente a la misma persona por otro Estado miembro, a menos que se haya suspendido el efecto de dicha decisión de retorno. A tal efecto, los Estados miembros deben:
- a) hacer pleno uso de la información compartida a través de las descripciones sobre retorno en el Sistema de Información de Schengen establecido en el Reglamento (UE) 2018/1860 (LA LEY 19353/2018);
- b) garantizar que las impresiones dactilares estén disponibles para su inclusión en una descripción de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (UE) 2018/1860 (LA LEY 19353/2018);
- c) verificar sistemáticamente en el Sistema Automático de Identificación Dactilar del Sistema de Información de Schengen si un nacional de un tercer país en situación irregular es objeto de una descripción sobre retorno en el Sistema de Información de Schengen;
- d) garantizar que las autoridades nacionales responsables del retorno cooperen estrechamente con la oficina Sirene nacional teniendo en cuenta su función, establecida por el Reglamento (UE) 2018/1861 (LA LEY 19354/2018) del Parlamento Europeo y del Consejo, y su papel en el intercambio de información de conformidad con el Reglamento (UE) 2018/1860 (LA LEY 19353/2018);
- e) cooperar y, cuando sea necesario, intercambiar información complementaria para facilitar el reconocimiento y la ejecución de la decisión de retorno;
- f) examinar la situación del nacional de un tercer país de que se trate tras haber oído a dicha persona para garantizar el cumplimiento del Derecho nacional y del artículo 5 de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008), antes de reconocer una decisión de retorno dictada por otro Estado miembro y antes de la expulsión. Especialmente en el caso de los menores, el Estado miembro encargado de la ejecución debe garantizar que se tenga debidamente en cuenta el interés superior del menor;
- g) notificar por escrito al nacional de un tercer país sujeto a una decisión de retorno dictada por otro Estado miembro el reconocimiento de dicha decisión. La notificación debe reiterar los motivos de hecho y de derecho previstos en la decisión de retorno y proporcionar información sobre las vías de recurso disponibles;
- h) informar inmediatamente al Estado miembro emisor de la expulsión del nacional de un tercer país de que se trate, de modo que el Estado miembro emisor pueda actualizar el Sistema de Información de Schengen de conformidad con el art. 24, ap. 1, letra b), del Reglamento (UE) 2018/1861 (LA LEY 19354/2018).
Agilizar los retornos
Con el fin de agilizar los procedimientos de retorno, los Estados miembros deben establecer una estrecha cooperación entre las autoridades responsables de las decisiones que pongan fin a la estancia legal y aquellas responsables de la emisión de decisiones de retorno, incluyendo el intercambio periódico de información y la cooperación operativa, sobre la base del enfoque integrado y coordinado propuesto en la Recomendación (UE) 2017/432.
Para garantizar la disponibilidad oportuna de la información sobre la identidad y la situación jurídica de los nacionales de terceros países sujetos a una decisión de retorno, necesaria para supervisar y dar seguimiento a los casos individuales, y para establecer y mantener un mapa de la situación nacional en materia de retorno, se invita a los Estados miembros a establecer, sin demora, un sistema informático global de gestión de casos de retorno, basado en el modelo desarrollado por Frontex de conformidad con el artículo 48, apartado 1, letra c), del Reglamento (UE) 2019/1896 (LA LEY 17236/2019). Los Estados miembros también deben hacer pleno uso de los sistemas de gestión de casos de readmisión establecidos para fomentar la aplicación de acuerdos o convenios de readmisión con terceros países.
Para garantizar que una resolución denegatoria respecto a una solicitud de protección internacional dé lugar a un procedimiento de retorno sin demora, los Estados miembros deben:
- a) establecer un canal de comunicación directo y normalizado entre las autoridades de asilo y de retorno para una coordinación fluida entre los dos procedimientos;
- b) emitir en el mismo acto, o en actos separados al mismo tiempo o inmediatamente después uno del otro, una decisión de retorno y una resolución denegatoria de una solicitud de protección internacional, haciendo el mejor uso posible de las disposiciones del art. 6, ap. 6, de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008);
- c) prever la posibilidad de interponer recursos contra la resolución denegatoria de la solicitud de protección internacional y la decisión de retorno al mismo tiempo y ante el mismo órgano jurisdiccional, o la posibilidad de recurrir ambas decisiones en el mismo plazo;
- d) prever la suspensión automática de la ejecución de las decisiones de retorno durante un procedimiento de recurso solo en la medida en que sea necesario para cumplir lo dispuesto en el art. 19, ap. 2, y en el art. 47 de la Carta;
- e) adoptar medidas para garantizar que pueda ejercerse una vía de recurso desde un tercer país, en particular a través de una representación legal adecuada y haciendo uso de herramientas innovadoras como la videoconferencia, siempre que se respete el artículo 5 de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008) y el derecho a la tutela judicial efectiva.
Para garantizar retornos más rápidos en las proximidades de las fronteras exteriores, los Estados miembros deben:
- a) crear equipos móviles de apoyo que reúnan a todas las autoridades competentes para el retorno voluntario y forzoso y a los servicios de apoyo pertinentes, incluidos intérpretes, servicios sanitarios, asesoramiento jurídico y trabajadores sociales;
- b) establecer instalaciones adecuadas (en particular para los niños y las familias) en las proximidades de la zona fronteriza exterior que respeten la dignidad humana y los derechos fundamentales consagrados en la Carta, incluidos los derechos a la vida privada y familiar y la no discriminación, para acoger a nacionales de terceros países en espera de retorno;
- c) cuando proceda, hacer pleno uso de los procedimientos acelerados previstos en los acuerdos de readmisión celebrados entre la Unión o los Estados miembros y terceros países, respetando al mismo tiempo las garantías procesales de conformidad, en particular, con el art. 47 de la Carta;
- d) de conformidad con el art. 3, aps. 1 y 2, del Reglamento (UE) 2018/1860 (LA LEY 19353/2018), introducir una descripción sobre retorno en el Sistema de Información de Schengen cuando no sea posible ejecutarlo inmediatamente.
Los Estados miembros deben confiar en la asistencia prestada por Frontex y utilizarla en la medida de lo posible, incluido su apoyo operativo a las autoridades nacionales, la ayuda para la identificación de los retornados y la obtención de documentos de viaje, la organización de operaciones de retorno y el apoyo a la salida voluntaria y la reintegración.
Incentivos al retorno voluntario
Para animar a los nacionales de terceros países en situación irregular a retornar voluntariamente, los Estados miembros deben establecer estructuras de asesoramiento en materia de retorno y reintegración para proporcionarles información y orientación lo antes posible y canalizarles hacia un programa de retorno voluntario asistido y reintegración. Los Estados miembros deben garantizar que también se facilite información sobre el retorno durante el proceso de asilo, ya que el retorno es un posible resultado en caso de que se deniegue la solicitud de protección internacional.
Además, los Estados miembros deben:
- a) considerar la posibilidad de abstenerse de dictar una prohibición de entrada a los nacionales de terceros países que cooperen con las autoridades competentes y se inscriban en un programa de retorno voluntario asistido y reintegración, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008); en tales casos, los Estados miembros deben prorrogar el plazo para la salida voluntaria, según proceda, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008);
- b) establecer un procedimiento operativo en la práctica y de fácil acceso para que el nacional de un tercer país sujeto a una prohibición de entrada que haya abandonado el territorio de un Estado miembro en pleno cumplimiento de una decisión de retorno dentro del plazo concedido para la salida voluntaria pueda solicitar la revocación, suspensión o acortamiento de dicha prohibición, de conformidad con el artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008).
Un enfoque global para prevenir la fuga
Con el fin de establecer un proceso racionalizado y coordinado, los Estados miembros deben establecer un enfoque global que incluya los siguientes instrumentos clave para evaluar y prevenir el riesgo de fuga:
- a) criterios objetivos para evaluar la existencia del riesgo de fuga en cada caso concreto;
- b) alternativas eficaces al internamiento que correspondan a los distintos niveles de riesgo de fuga y las circunstancias individuales;
- c) el internamiento como medida de último recurso y por un período lo más breve posible, de conformidad con el artículo 15 de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008) y el artículo 6 de la Carta.
Para evaluar si existen razones para creer en un caso concreto que un nacional de un tercer país que sea objeto de un procedimiento de retorno puede fugarse en el sentido del artículo 3, punto 7, de la Directiva 2008/115/CE (LA LEY 19517/2008), los Estados miembros deben introducir en la legislación nacional los criterios objetivos a que se refieren, respectivamente, los puntos 15 y 16 de la Recomendación (UE) 2017/432. Los Estados miembros deben prever una amplia gama de alternativas al internamiento que sean eficaces para evitar la fuga de los nacionales de terceros países en situación irregular y que estén orientadas a las circunstancias individuales de las personas afectadas. Los Estados miembros deben establecer procedimientos adecuados para garantizar que los nacionales de terceros países cumplan dichas medidas. Deben preverse medidas eficaces pero menos coercitivas que el internamiento, que pueden incluir:
- a) la obligación de presentarse periódicamente ante las autoridades competentes, desde cada 24 horas hasta una vez por semana, en función del nivel de riesgo de fuga;
- b) la obligación de entregar el pasaporte, el documento de viaje o el documento de identidad a las autoridades competentes;
- c) la obligación de residir en un lugar designado por las autoridades, como una residencia privada, un refugio o un centro especializado;
- d) la obligación de comunicar un domicilio a las autoridades competentes y notificar cualquier modificación de dicho domicilio;
- e) el depósito de una garantía financiera adecuada;
- f) el uso de tecnologías innovadoras.
Los Estados miembros deben garantizar que la capacidad de internamiento esté en consonancia con las necesidades reales, teniendo en cuenta el número de nacionales de terceros países en situación irregular sujetos a una decisión de retorno y el número estimado de los que se espera que sean retornados a medio plazo.
Aplicación, seguimiento y presentación de informes
Al aplicar la presente Recomendación, los Estados miembros deben apoyarse en la ayuda prestada a escala de la Unión y utilizarla plenamente, en particular:
- a) el Coordinador de Retorno de la UE y la Red de Alto Nivel para el Retorno;
- b) el apoyo de las agencias competentes de la Unión, en particular Frontex, la Agencia de Asilo de la Unión Europea, eu-LISA y la Agencia de los Derechos Fundamentales;
- c) los conocimientos especializados y la información recabada e intercambiada en redes y grupos de la Unión que se ocupan de cuestiones de retorno.
A efectos del seguimiento de la aplicación de la presente Recomendación, se invita a los Estados miembros a que informen anualmente a la Comisión, en particular sobre el número de decisiones de retorno de otros Estados miembros que hayan sido mutuamente reconocidas.