Introducción
Como se subraya en la exposición de motivos del recientemente aprobado Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre (LA LEY 25237/2022), por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal, la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (LA LEY 4060/1997), se promulgó con el objetivo de dar una eficaz respuesta a la necesidad de instrumentar una asistencia jurídica al Estado acorde con los postulados de una Administración moderna, austera, eficaz y tributaria de un sometimiento pleno a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
Hoy, veinticinco años después de aquella ley, y con la aprobación del Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022), es el momento de interrogarnos sobre cuál es la situación del Cuerpo de Abogados del Estado. Pregunta insoslayable para averiguar la salud jurídica de nuestras instituciones públicas y la opinión privilegiada y experta de los profesionales que las defienden.
Por otra parte, la creciente complejidad de los escenarios sociales, así como la internacionalización y europeización de la economía y las relaciones jurídicas ha situado a la Abogacía General del Estado como un órgano administrativo cuyas funciones son cada vez mayores en el marco de organizaciones internacionales, siendo especialmente destacable su labor de representación y defensa del Reino de España ante los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea.
Desconocidos, por desgracia, para gran parte de la ciudadanía, su condición de profesionales expertos del Derecho en sectores tan críticos como la energía, la tributación o la función pública, exige ubicarlos en un lugar central del tablero judicial, haciéndoles partícipes del proceso modernizador de toda la Administración de Justicia, y recabando su opinión, conocimiento y criterio.
Los que diariamente toman la palabra en defensa del Estado hoy dialogan sobre el presente y el futuro de un colectivo vertebrador de nuestro sistema de legalidad.
1º.- De forma general, ¿Cuál es la situación actual de la Abogacía del Estado? Igual que ocurre con otros protagonistas del mundo judicial, ¿ha existido un incremento de actividad en la defensa y representación de los órganos públicos? ¿Por qué?
Elena Rodríguez Ramalle (Abogada del Estado)
«La Abogacía del Estado, entendiendo por tal todas las unidades integradas por abogados y abogadas del Estado que prestan asistencia jurídica a la Administración General del Estado y a las entidades del sector público institucional estatal en el seno de la Abogacía General del Estado, que es el órgano del Ministerio de Justicia del cual dependen todas esas unidades, se encuentra ahora mismo en un proceso de transformación. Desde hace ya bastante tiempo se venía percibiendo la necesidad de introducir cambios en la organización que, sobre todo, permitieran seguir prestando la tarea que nos corresponde con los niveles de calidad a los que estamos obligados pese al déficit casi crónico de efectivos y a otras carencias que tradicionalmente nos han afectado. Ya tenemos una norma, el Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022), que establece una nueva estructura y contempla otras medidas dirigidas a racionalizar y modernizar el funcionamiento de la Abogacía del Estado y muchos de nosotros estamos esperanzados en que, con la aplicación de esas medidas y de otras que derivan de ellas, podamos desarrollar nuestras funciones de manera más eficaz.
Los datos que se han manejado al tiempo en que se preparaba el borrador del nuevo Real Decreto demuestran que, sin duda, el número de asuntos que las Abogacías del Estado tienen que atender crece de año en año y, además, que ese incremento se produce en los dos ámbitos en que actuamos: el contencioso, representando y defendiendo al Estado y a las entidades del sector público institucional estatal en los distintos procedimientos judiciales, también en instancias internacionales, y el consultivo, que consiste en el asesoramiento en Derecho que se presta a esos mismos sujetos en cuantas cuestiones necesiten consultarnos. A ello se añade que ese incremento, en tanto que desigual en lo cualitativo, nos plantea importantes retos organizativos y de funcionamiento: hay miles de pleitos sobre determinados asuntos que no deberían ser especialmente complicados desde el punto de vista jurídico pero que han de tramitarse adecuadamente y otros que sin ser tan numerosos exigen mucha más dedicación e incluso un trabajo coordinado de varios abogados del Estado.
No hay una única razón que explique ese incremento sino varios factores que contribuyen a ello. Por un lado, son cada vez más los sujetos a los que procede prestar asistencia jurídica "pública" porque el sector público estatal ha adquirido unas dimensiones considerables. Por otro, circunstancias que en principio podrían calificarse de coyunturales (la crisis económica, la presión migratoria, la pandemia) han provocado un aumento de determinados asuntos, muy variados, que perdura en el tiempo. Hablamos de concursos de acreedores, reclamaciones de responsabilidad patrimonial, solicitudes de asilo y de nacionalidad, etc. En todos ellos debe intervenir la Abogacía del Estado y, muchas veces, tanto en la fase consultiva como en la contenciosa.»
Paula Novo Cuba (Abogada del Estado)
«En mi opinión, la Abogacía del Estado mantiene un ritmo de actividad constante en la representación y defensa y asesoramiento del sector público estatal, sin perjuicio de que, determinados pleitos cuya llevanza tiene encomendada se hayan incrementado de manera exponencial en los últimos tiempos, como sucede, por ejemplo, en el ámbito contencioso con la denegación de asilos y nacionalidades o con las demandas de responsabilidad patrimonial derivadas de gestión sanitaria de la pandemia COVID SARS 19. Lo que también ha variado es el nivel de conocimiento y la presencia mediática de nuestro cuerpo, que de manera involuntaria y por razones extrajurídicas ha adquirido mayor protagonismo.»
Alberto Torró Molés (Abogado del Estado)
«En términos generales, podría decirse que, en lo sustancial, la situación de la Abogacía del Estado no ha cambiado, pues continúa asumiendo la asistencia jurídica al Estado (y a sus instituciones públicas) con las mismas notas de excelencia y buen hacer que han caracterizado sus más de ciento cuarenta años de historia. Lo que sí ha cambiado, sin embargo, es el volumen: con los años se ha producido un incremento notable en la actividad de la Abogacía del Estado, pues ha aumentado el número de asuntos consultivos y contenciosos y, probablemente, la complejidad de los mismos.
Los motivos son variados, y es difícil identificar cuáles son los más importantes. Sí es evidente, por ejemplo, que la Abogacía del Estado ha incrementado mucho su intervención en órdenes jurisdiccionales o en procedimientos en los que, tradicionalmente, había tenido una participación menor (como ocurre con los numerosos procedimientos arbitrales en los que la Abogacía del Estado interviene a fecha de hoy). Otro motivo clave es la creciente internacionalización de los asuntos en los que intervienen los Abogados del Estado, pues, en la actualidad, algunas de las disputas más relevantes que gestiona la Abogacía del Estado se producen en el plano internacional.»
Esteban Bueno Gutiérrez (Abogado del Estado)
«En primer lugar, agradecer al medio y al coordinador de esta sección la oportunidad de dar a conocer la Abogacía del Estado y poder comentar la situación general de la misma, y gracias por confiar en mí para ello.
Sobre la situación actual, y dado que los números hablan por sí solos, unos 350 Abogados del Estado en activo afrontan del orden de 500.000 pleitos al año, cuya cuantía supone, según recientes informaciones publicadas en prensa, el 4% del PIB español (es decir, unos 60.000 millones de euros). Y todo ello sin contar la actividad consultiva que se desarrolla en unidades no contenciosas como la recién creada Dirección General de lo Consultivo, Ministerios, etc.; más la realización de otras funciones como la intervención en Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, Jurados de Expropiación Forzosa, Mesas de Contratación…más el gran servicio jurídico del que dispone España en instancias internacionales.
Cabe también destacar que el volumen tanto de actuaciones consultivas como actuaciones contenciosas ha ido creciendo de manera muy significativa año tras año. Las razones de este incremento son varias y quizás respondan en última instancia al creciente papel del sector público en el conjunto de la sociedad, razón por la que es previsible que las cifras anteriormente enunciadas sigan creciendo.
Es decir, creo que es posible afirmar que la Abogacía del Estado es un órgano administrativo que afronta un gran volumen de trabajo y de gran complejidad, y lo hace a un coste muy inferior al que supondría la prestación de estos servicios por parte de un despacho privado; debiendo también destacarse que el elevado volumen de trabajo en ningún momento va en detrimento de la calidad del servicio jurídico prestado gracias a factores como el continuo esfuerzo de adaptación de los Abogados del Estado y de la organización y a la gran formación e intuición jurídica que proporciona la superación de una oposición con una gran carga teórica (465 temas), pero también con un importante componente práctico gracias a dos ejercicios prácticos (un escrito contencioso y un escrito consultivo) cada uno de 10 horas de duración.»
2º.- El año pasado se cumplieron 25 años de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas. Una norma jurídica que apenas ha experimentado modificaciones en todos estos años. ¿Sigue cumpliendo su propósito? ¿Sería oportuno introducir alguna modificación? ¿Basta con el desarrollo reglamentario que se ha ido acometiendo?
Elena Rodríguez Ramalle (Abogada del Estado)
«La Ley de 1997 representó un hito fundamental en la defensa jurídica del Estado y de las Instituciones Públicas al incorporar una regulación plenamente adaptada a la Constitución de las especialidades procesales del Estado y al unificar y clarificar la normativa existente en la materia. Como cualquier otra Ley, es mejorable en algunas partes y, en un futuro más o menos inmediato, sería conveniente abordar la revisión de los aspectos que, a lo largo de estos 25 años, la experiencia ha demostrado que podrían quedar mejor definidos.
Pese a ello, yo considero que sí cumple sobradamente su propósito de proporcionar el marco legal dentro del cual la Abogacía del Estado ha de desarrollar su actividad y con el complemento que representa el Real Decreto 1012/2022 en lo organizativo, por un lado, y el nuevo reglamento de desarrollo de la Ley que sustituirá a la parte que aún está vigente del Reglamento de 25 de julio de 2003, por otro, la Abogacía del Estado quedará bien "armada" en lo normativo para afrontar los desafíos que le esperan en el futuro.»
Paula Novo Cuba (Abogada del Estado)
«La Ley 52/1997 (LA LEY 4060/1997) es una ley, digamos, "de bases", que sienta los principios básicos de la representación defensa y asesoramiento.
Sin perjuicio de las adaptaciones que pudieran derivarse de la propia evolución, incluida la digital de las administraciones a las que servimos, su desarrollo y actualización se ha realizado recientemente por el Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022), que fortalece y actualiza su estructura para adaptarla a las nuevas necesidades y apuesta decididamente por la especialización a través del modelo de Departamentos, lo que permitirá la prestación de un servicio público de mayor excelencia y calidad.»
Alberto Torró Molés (Abogado del Estado)
«En mi opinión, la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (LA LEY 4060/1997), es una buena norma que continúa cumpliendo su cometido. Seguro que, como toda norma jurídica, puede ser mejorada en algunos aspectos, pero continúa siendo una disposición útil, veinticinco años más tarde. Ha demostrado, además, ser una norma lo bastante flexible como para sobrevivir a los numerosos cambios introducidos en los últimos años en el régimen jurídico del sector público: mientras el régimen sustantivo del sector público se ha visto renovado en su totalidad, la normativa que regula la asistencia jurídica a ese mismo sector público ha permanecido prácticamente intacta.
A mi parecer, esa permanencia en el tiempo tiene sentido. En lo sustancial, la labor de los Abogados del Estado ha cambiado poco a lo largo de su historia: con los correspondientes matices, la existencia del cuerpo de Abogados del Estado ha venido siempre justificada por la necesidad de prestar el mejor asesoramiento y la mejor representación y defensa en juicio al Estado. Si tal razón de ser continúa vigente a fecha de hoy, más de ciento cuarenta años después de la creación del cuerpo, parece aconsejable que la normativa que la regula sea igualmente estable, y que, en lo posible, permanezca en el tiempo con las actualizaciones que sean pertinentes.»
Esteban Bueno Gutiérrez (Abogado del Estado)
«En mi opinión, la Ley 52/1997 (LA LEY 4060/1997) sigue cumpliendo su propósito ya que los principios que inspiran la misma siguen plenamente vigentes y las especialidades procesales contempladas en la misma son suficientes, debiendo dejarse las cuestiones orgánicas a un Real Decreto tanto por cuestiones de técnica legislativa como de índole práctica.
No obstante, y llegado el caso, quizás fuera necesario reformar la Ley 52/1997 (LA LEY 4060/1997) para incorporar determinados cambios que han ocurrido después de la aprobación de la misma, y en concreto cabe destacar dos posibilidades.
Por un lado, que el fuero territorial del Estado se extienda a las jurisdicciones social y contencioso-administrativo, puesto que el fundamento del mismo sería idéntico al que ya existe en la jurisdicción civil, y sería necesario tener en cuenta las reformas que la Ley 29/1998 (LA LEY 2689/1998) incorporó en el orden contencioso-administrativo.
Por otro lado, que el régimen previsto para los servicios prestados a las entidades conveniadas, cabe recordar que la intervención de la Abogacía del Estado puede ser ex lege o ex convenio según la personalidad jurídica de la asistida, se incorpore en la Ley, lo que además permitiría extender su regulación y aclarar algunos aspectos controvertidos del mismo.
En todo caso, y con las salvedades anteriormente indicadas, creo que la reforma que precisa la Abogacía del Estado no es tanto de especialidades procesales y por vía de ley, sino de cuestiones orgánicas y por vía de Real Decreto, como luego tendré ocasión de comentar.»
3º.- El Abogado del Estado es uno de los profesionales más prestigiosos y respetados del Derecho en España, con implicaciones, además, en muchas más facetas que la estrictamente judicial… ¿Por qué la ciudadanía sigue sin conocer del todo a uno de sus principales defensores? ¿No se reivindica el valor de la defensa de lo público?
Elena Rodríguez Ramalle (Abogada del Estado)
«El abogado del Estado pertenece a la Administración y sirve a la Administración. Ejerce una profesión jurídica para un "cliente" muy peculiar, el cliente público, y, como cualquier otro abogado, debe velar por los intereses de su cliente dentro de la legalidad que, además, está especialmente obligado a respetar como empleado público. Así que lo "público", es decir, lo que existe y debe cuidarse para el bien de todos, sea cual sea el Gobierno al que en cada caso se le haya encomendado por los ciudadanos la responsabilidad de hacerlo, es justamente aquello por lo que velamos en nuestra actividad consultiva y lo que defendemos en nuestra actividad contenciosa. Es cierto que estas consideraciones, que a nosotros nos parecen elementales porque, en general, tenemos bastante clara nuestra función, los principios que debemos observar al desempeñarla y los valores que nos guían, le son ajenas a la ciudadanía en general. En mi opinión particular eso no es especialmente preocupante más que en aquellas ocasiones en que algunos medios explican concretas actuaciones de la Abogacía del Estado trasladando al público una visión completamente equivocada de nuestra función, en absoluto comparable, por ejemplo, a la del Ministerio Fiscal. Ello ha expuesto a algunos compañeros a una exposición mediática muy desagradable, en absoluto justificada.
No puede olvidarse además que, en nuestra doble condición de empleados públicos y de abogados, podemos considerarnos doblemente sujetos a un deber de reserva que es propio tanto de una como de otra. Por lo tanto, estamos limitados a la hora de asumir un papel demasiado proactivo en la divulgación de lo que hacemos, sin que nos corresponda entrar en debates o controversias que exceden de manera evidente del ámbito que nos es propio, que es el estrictamente técnico-jurídico.
Con todo, en virtud de los convenios de prácticas que tiene suscritos con muchas universidades, tanto públicas como privadas, la Abogacía del Estado recibe todos los años a grupos de estudiantes entre los que sí se realiza un importante esfuerzo para dar a conocer en qué trabajamos y cómo trabajamos. Y no pocas veces esa experiencia es tan satisfactoria que alguno de esos estudiantes decide luego preparar la oposición y en unos años nos lo encontramos ejerciendo en la Administración como abogado o abogada del Estado.»
Paula Novo Cuba (Abogada del Estado)
«Son muchos los factores que influyen en ese desconocimiento, a mi modo de ver, el hecho de que la mayor parte de funcionarios de nuestro Cuerpo desempeñemos nuestras funciones en Madrid (debido a la propia estructura territorial del Estado, con todos los Ministerios, y órganos jurisdiccionales centrales, Audiencia Nacional, Tribunal Supremo radicados en la capital), por la tradicional confusión de nuestra figura con la del Ministerio Fiscal e incluso con la del Abogado de Oficio…
Sería bueno potenciar el conocimiento por la población de las funciones que desempeñamos.»
Alberto Torró Molés (Abogado del Estado)
«Es cierto que, en general, la labor de los Abogados del Estado es menos conocida por la ciudadanía que la de otros operadores jurídicos. Ahora bien, ello no tiene que ser necesariamente un problema. A mi parecer, no es tan relevante el número de gente que conozca la labor de los Abogados del Estado, sino la percepción que de nuestra función tienen quienes la conocen efectivamente. Y, en ese sentido, es un honor el prestigio y respeto que continúa inspirando el cuerpo de Abogados del Estado, generalmente reconocido como una institución caracterizada por la excelencia.
En mi opinión, la clave no es gozar de una mayor o menor relevancia mediática (o de un mayor o menor conocimiento público), sino transmitir, a través de nuestro trabajo diario, que la defensa de lo público se encuentra en buenas manos.»
Esteban Bueno Gutiérrez (Abogado del Estado)
«Una gran pregunta, si bien me atrevería a añadir que a veces no es solamente la ciudadanía la que desconoce nuestras funciones, sino incluso otros operadores jurídicos, y que en mi opinión se debe a dos factores.
Por un lado, la gran amplitud de funciones que desarrolla un Abogado del Estado, que dificulta que incluso otros operadores jurídicos tengan conocimiento exacto de qué hace un Abogado del Estado. Por otro lado, y con respecto del ciudadano, el desconocimiento se debe a que no prestamos servicios directamente al ciudadano, sino al Estado.
En todo caso, y como bien se indica en la pregunta, creo que es necesario más esfuerzo para dar a conocer el trabajo que realizan los Abogados del Estado y todo el personal que trabaja con nosotros y sin el cual sería imposible desarrollar correctamente nuestras funciones, máxime cuando compensa con ilusión y esfuerzo su exiguo número; y en ese sentido, es relevante destacar que la Abogacía del Estado ha realizado diversas actuaciones, especialmente en universidades, para dar a conocer la Abogacía del Estado entre los universitarios y captar el talento, lo que es fundamental para tener una organización con la mejor plantilla posible.
No obstante, y si bien esta opinión puede ser controvertida y en ningún momento debe ir reñida con la transparencia y defensa de lo público, creo que en muchas ocasiones el publicitarse de una manera exagerada responde a un intento de justificarse en un mundo cambiante, y que la mejor publicidad que puede tener la Abogacía del Estado es seguir prestando el gran servicio jurídico que presta, si bien agradeciendo a los medios de comunicación que se hagan eco de éxitos concretos de la Abogacía del Estado (especialmente en materia de arbitrajes).»
4º.- El pasado 26 de diciembre de 2022 entró en vigor el Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal. ¿Qué ha aportado esta norma a la Abogacía del Estado? ¿Cuál será su impacto en el día a día de sus profesionales? ¿Qué ocurrirá con el desarrollo reglamentario posterior de las funciones consultivas y contenciosas?
Elena Rodríguez Ramalle (Abogada del Estado)
«Como antes he comentado, con el Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022) se han adoptado las modificaciones que se han considerado necesarias para que la Abogacía del Estado pueda funcionar más eficazmente pese a la cada vez más importante carga de trabajo que debe asumir y a la carencia de efectivos que tradicionalmente le afecta, ya no solo en cuanto a abogados y a abogadas del Estado, sino también en cuanto a personal de apoyo. Ante una y otra circunstancia, cuya solución no depende enteramente de nosotros, se ha optado por actuar sobre aquello que sí está en nuestras manos cambiar, principalmente la organización.
Así, guiados por el propósito de trabajar más coordinadamente y de manera más dinámica y flexible, se han introducido en la estructura nuevas unidades con esas funciones específicas de coordinación o se han reforzado esas funciones en unidades que ya existían; se ha creado un órgano colegiado para la participación de los Abogados Jefes en las Comunidades Autónomas que por fin quedan configuradas, además, como las unidades en que se articulará la estructura territorial de la Abogacía del Estado; se han reforzado las competencias de las Subdirecciones Generales que sirven a la propia organización en aspectos tan esenciales como los medios informáticos, la formación o la auditoría interna; se han definido claramente las funciones y responsabilidades que asumirán los abogados y abogadas que ostenten una jefatura; y se ha elevado el rango de las Subdirecciones de Asuntos Consultivos y de Asuntos Contenciosos creando las nuevas Direcciones Generales de lo Consultivo y de lo Contencioso. Eso solo por citar las novedades más relevantes.
Lo que se espera de estos cambios es que los abogados y abogadas del Estado puedan trabajar mejor y con mejores expectativas de desarrollo profesional. No se ha perdido de vista en ningún momento al introducir todos los cambios esa perspectiva, la de garantizar un futuro atractivo para el desarrollo de nuestra profesión de modo que el compañero o compañera recién ingresado pueda notar desde el principio que cuenta con una organización y con unos jefes que le apoyan y estimulan, que fomentan su formación y su especialización, que premian esa especialización ofreciéndole la oportunidad de colaborar en asuntos distintos de los propios del puesto de trabajo que en cada momento ocupe mediante fórmulas dinámicas de coordinación y participación, etc. Ese es el futuro que todos querríamos para la Abogacía del Estado y por el que estamos ya trabajando.
En efecto queda por conseguir la aprobación del nuevo reglamento de desarrollo de la Ley 52/1997 (LA LEY 4060/1997), que complementará el Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022) y que se ocupará de regular el ejercicio de las funciones consultiva y contenciosa por parte de la Abogacías del Estado, además de las peculiaridades de la actuación que debe desarrollar ante el Tribunal Constitucional o ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Las novedades que introducirá este nuevo reglamento en relación con el vigente no serán tantas como las que se han realizado a través del Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022). En este caso se tratará sobre todo de incorporar las mejoras que se han revelado como necesarias en estos veinte años de vigencia del Reglamento de 2003.»
Paula Novo Cuba (Abogada del Estado)
«Como ya he anticipado en anteriores respuestas, la norma actualiza y fortalece la estructura para adaptar nuestras funciones a las nuevas necesidades, al tiempo que permitirá a la Abogada o Abogado General centrarse en las cuestiones de mayor interés y generalizará el modelo de Departamentos que ha sido un éxito en los últimos años.
Su impacto se manifestará en las nuevas dependencias orgánicas y funcionales y en la especialización, además de flexibilizar la propia estructura permitiendo atender mejor las necesidades sobrevenidas. Por lo demás, en mi opinión, el desarrollo de las funciones consultivas y contenciosas no debería variar ya que la esencia y principio de las mismas se encuentra en la Ley 52/1997 (LA LEY 4060/1997), que, como ya he apuntado, es una ley básica.
Quizás los puntos que deben colmarse son los que se refieren a la integración y encaje de la Abogacía del Estado en la Abogacía y en el ejercicio del derecho de defensa, que ha de adaptarse a las particularidades de "nuestros clientes" (la Administración).»
Alberto Torró Molés (Abogado del Estado)
«La norma, de entrada, implica importantes novedades en la estructura orgánica de la Abogacía del Estado, que sufre una renovación relevante con la creación de dos Direcciones Generales. Otras novedades de la norma suponen positivizar aspectos que ya se realizaban en la práctica: por ejemplo, se impone normativamente a los Abogados del Estado el principio de esforzarse por conseguir la excelencia en el desempeño de sus funciones, que es lo que, precisamente, ha caracterizado al cuerpo desde su creación.
Probablemente sea demasiado pronto para anticipar cuál va a ser el impacto en el trabajo diario, pero, en cualquier caso, parece adecuado acometer una reforma en una estructura orgánica que llevaba mucho tiempo sin revisarse.»
Esteban Bueno Gutiérrez (Abogado del Estado)
«Pues esta norma, y si bien su impacto concreto todavía habrá de ser evaluado, es fruto de la constante adaptación de la organización de la que he hablado antes, y contiene una serie de normas que son necesarias para hacer frente a los retos de la abogacía en general y de la Abogacía del Estado en particular; dado que los cambios tecnológicos, internacionales, organizativos y económicos acelerados que estamos experimentando necesariamente supondrán un gran cambio en el sector legal, y en el tipo de asesoramiento jurídico que precisará el Estado.
En ese sentido, me gustaría destacar que, sin olvidar nunca que la iniciativa y el conocimiento para la reforma proviene de la Abogacía del Estado y del Ministerio de Justicia, tenemos la suerte de contar con compañeros que tras un tiempo en la excedencia vuelven a la Abogacía del Estado, lo que permite conocer de primera mano los cambios que se experimentan en el sector privado, algunos de los cuales podrían ser implementados en la Abogacía del Estado.
Creo que esta síntesis entre lo público y lo privado, sin perder de vista jamás que no todos los principios que rigen uno y otro son equivalentes y que quien mejor conoce al sector público y sus necesidades son los Abogados del Estado en activo, es enriquecedora porque permite incorporar lo mejor de ambos mundos.
Sin embargo, y por no perder el hilo, el Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022) es un primer paso, que requerirá de actuaciones posteriores, que va en el sentido de modernizar la estructura organizativa de la Abogacía del Estado, con el fin último de ampliar el horizonte profesional de los Abogados del Estado y mejorar las perspectivas profesionales y económicas de todos los integrantes de esta organización.
Esto último es especialmente importante porque la fidelización del talento en el sector público, y sin olvidar que la vocación de servicio público debe ser la piedra angular de toda carrera administrativa, no puede en ningún caso venir por la vía de las restricciones legales, sino por la vía de premiar el esfuerzo y la dedicación.»
5º.- El Abogado del Estado es una figura imprescindible en el plano internacional (organizaciones, Unión Europea, arbitrajes…). ¿Asistimos a una dispersión internacional de la defensa jurídica? ¿Es posible conciliar la tutela del Estado a nivel nacional e internacional? ¿Serían precisos más medios?
Elena Rodríguez Ramalle (Abogada del Estado)
«En un mundo cada vez más abierto e interconectado en el que los Estados se integran en organizaciones internacionales o supranacionales la defensa del Estado debe proyectarse también más allá de nuestras fronteras.
Desde luego la incorporación de España a la Unión Europea y la creciente importancia del Derecho de la Unión en lo cuantitativo y cualitativo exige contar con una unidad especializada en Derecho de la Unión, labor que desempeña la Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales a través de la Abogacía del Estado ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de las consejerías jurídicas en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea en Bruselas. No obstante, el Derecho de la Unión, como consecuencia de los principios de primacía y efecto directo, está imbricado ya en la labor diaria de toda la Abogacía del Estado, tanto en su dimensión consultiva y contenciosa.
De igual modo la creación del Departamento de Arbitrajes Internaciones, que tras la reforma se integra en la mencionada Subdirección General, representa una apuesta decidida porque la Abogacía del Estado ofrezca un servicio lo más completo posible en los contenciosos que puedan afectar a España en la esfera internacional.
No debemos olvidar tampoco que la Abogacía del Estado asume, a través de la Subdirección General de Asuntos Constitucionales y Derechos Humanos, la representación del Reino de España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como el estudio y presentación de informes o memorias ante los distintos órganos del Consejo de Europa, y, en general, ante cualesquiera órganos internacionales con competencias en materia de salvaguarda de los derechos humanos.
Todas las cuestiones que se suscitan en estas esferas tienen, desde luego, en muchas ocasiones, conexiones con procedimientos seguidos ante la jurisdicción nacional, por lo cual es esencial la coordinación con otras unidades. Ello se garantiza a través una estrecha colaboración, en particular, con la Dirección General de Contencioso, bajo la dirección de la Abogada General del Estado, conciliando así la representación y defensa de la Administración en ambos ámbitos.
En cuanto a la suficiencia de los medios, siempre desearíamos tener más, pero desde luego estas áreas se consideran prioritarias dentro de la Abogacía General del Estado y se atienden preferentemente dentro de las posibilidades existentes.»
Paula Novo Cuba (Abogada del Estado)
«Tanto la Ley 52/1997 (LA LEY 4060/1997) como el reciente Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022) sientan las bases de la representación y defensa ante estas instituciones y jurisdicciones internacionales en las que se ha puesto de manifiesto la calidad de los funcionarios que actúan ante las mismas.
En efecto, la Abogacía del Estado ha demostrado la calidad de su actuación actuando en pie de igualdad con los mejores despachos de nuestro país y de otros, contando desgraciadamente con muchos menos medios. Debería dotarse en este sentido de mayores medios a quienes nos representan ante esas instituciones, sin que ello suponga dispersión, como apunta la pregunta, sino una mayor coordinación de la proyección nacional e internacional de un determinado asunto.
La llevanza por la Abogacía del estado garantiza en principio unidad de actuación en todos los niveles, coordinado la labor consultiva (en los Ministerios), con la estrategia unificada una vez que se produce el litigio.»
Alberto Torró Molés (Abogado del Estado)
«Efectivamente, la labor de la Abogacía del Estado transciende hoy el ámbito nacional. La representación y asistencia jurídica al Estado hoy se produce, a menudo, en planos internacionales. En mi humilde opinión, resulta idóneo que, quien asume la tutela del Estado a nivel nacional, lo haga también internacionalmente, pues los conflictos internacionales que afectan al Estado tienen su origen en medidas nacionales que, normalmente, han ocasionado, a su vez, litigiosidad ante los tribunales nacionales (es el caso, por ejemplo, de los diferentes arbitrajes internacionales que enfrenta en la actualidad el Reino de España). Y ello supone que la Abogacía del Estado, que puede asumir la representación y defensa en ambos frentes, se encuentre en una posición inmejorable para defender al Estado en los diferentes ámbitos.
Evidentemente, la creciente internacionalización de determinadas disputas exigiría que la Abogacía del Estado se viera dotado de más medios. La insuficiencia de medios, sin embargo, es un problema que, desafortunadamente, padecen la gran mayoría de las Abogacías del Estado, y no únicamente las unidades dedicadas al ámbito internacional.»
Esteban Bueno Gutiérrez (Abogado del Estado)
«Sobre esta cuestión, y dado que sigo siendo un Abogado del Estado "de provincias", y puesto que hay compañeros que también escriben con mucha más experiencia en la materia, me acojo a mi "derecho a no declarar"».
6º.- ¿Cuál es el horizonte de la Abogacía del Estado en una sociedad cada vez más compleja, con un peso de los poderes públicos creciente y una tensión internacional notable?
Elena Rodríguez Ramalle (Abogada del Estado)
«La Abogacía del Estado debe aspirar a seguir siendo el apoyo imprescindible para que la Administración General del Estado y, por extensión, todas las entidades que integran el sector público institucional estatal, actúen apoyadas en criterios jurídicos sólidos y sean defendidas de manera solvente en caso de que tales actuaciones sean cuestionadas en los tribunales. Precisamente por causa de la creciente complejidad de la sociedad, que debe enfrentarse a retos de lo más variado (cambio climático, envejecimiento, digitalización, presión migratoria) y por las tensiones internacionales, muchas de las cuales han demostrado la fragilidad de los sistemas democráticos ante veleidades totalitarias, es esencial para los ciudadanos poder confiar en poderes públicos guiados por la legalidad. Y una de las garantías para ello es la existencia de la Abogacía del Estado. Ese es el papel que, por tradición y por convicción, nos corresponde a los abogados y abogadas del Estado.»
Paula Novo Cuba (Abogada del Estado)
«La Abogacía del Estado debería ser uno de los operadores llamados a dirimir parte de las complejidades que se derivan de la acción del Estado en un mundo cada vez más globalizado, siendo el hilo conductor de las políticas públicas y la herramienta que permita solucionar las dificultades de su aplicación práctica.»
Alberto Torró Molés (Abogado del Estado)
«Evidentemente, la mayor complejidad de los retos a los que se enfrenta el sector público, y la dificultad adicional que implica la internacionalización de esos retos, exige contar con la mejor asistencia jurídica. Defender al Estado hoy supone defender a un sector público integrado por entidades muy distintas (y en ocasiones sometidas a regímenes jurídicos diferentes) y, a su vez, requiere ser capaz de dirigir una defensa jurídica en el ámbito internacional.
La Abogacía del Estado ostenta una posición inmejorable para afrontar tales retos y, por ello, en mi opinión, el horizonte que afronta no solo es positivo, sino que se va a ver reforzado a medida que se incremente la complejidad de los asuntos que gestiona. Se trata de un cuerpo caracterizado por una formación vastísima, y acostumbrado a manejar disputas complejas, de importes a menudo millonarios. En el ámbito internacional que más conozco, el Departamento de Arbitraje Internacional, la Abogacía del Estado ha demostrado estar sobradamente preparada para gestionar con éxito disputas muy complejas, iniciadas por algunos de los bufetes más reconocidos internacionalmente. La labor de los Abogados del Estado en este ámbito (con unos medios infinitamente inferiores a lo habitual en ese mundo) merece (y ha merecido) un importante reconocimiento. Algunos de los éxitos de la Abogacía del Estado en esos procedimientos, además, han gozado de gran eco internacional, y han permitido que nuestro trabajo sea también reconocido en foros donde, hasta hace poco, nuestra labor pasaba desapercibida.»
Esteban Bueno Gutiérrez (Abogado del Estado)
«En mi opinión es un horizonte prometedor y exigente, puesto que será más necesario que nunca un excelente asesoramiento jurídico del Estado, precisamente por el creciente peso de los poderes públicos en todos los aspectos de la vida y especialmente en ámbitos como la economía, y la mayor importancia de la escena internacional; exigiendo ambas dimensiones de un servicio jurídico de calidad que conozca de las reglas y diseñe estrategias que generen seguridad jurídica y permitan una buena actuación del Estado.
Creo además que el mejor servicio jurídico de que puede disponer el Estado para afrontar dicha misión es la Abogacía del Estado, tanto por la calidad jurídica y de gestión de sus integrantes (acreditada tanto en la esfera pública como en la privada) como por no existir ningún otro posible prestador que preste unos servicios de la misma calidad a un coste remotamente parecido, siendo la dimensión económica especialmente importante puesto que la eficiencia en el gasto público y en la gestión de los servicios públicos son y siempre deben ser principios fundamentales.
No obstante, es indiscutible que se requerirá una adaptación de la Abogacía del Estado para responder a los retos legales, políticos, organizativos y tecnológicos que se avecinan, pero estoy seguro de que la misma será posible, y que el Real Decreto 1012/2022 (LA LEY 25237/2022) es un primer paso en esa dirección.»