El pasado 1 de marzo se publicó la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo (LA LEY 2335/2023), norma que entró en vigor el día 2 del mismo mes.
Entre los aspectos más destacados de la norma, se estructura un nuevo Sistema Nacional de Empleo, conformado por la llamada "Agencia Española de Empleo", así como por los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas.
Aunque restan muchos aspectos por determinar, pues se espera su próxima regulación reglamentaria (así como un futuro estatuto propio del órgano), de la norma y de las primeras reacciones podemos destacar algunos aspectos clave:
1. ¿En qué consistirá la nueva Agencia?
El artículo 18 de la Ley (LA LEY 2335/2023) autorizó la creación de la Agencia Española de Empleo, añadiendo que mediante real decreto se regularán las condiciones de la transformación del Servicio Público de Empleo Estatal, Organismo Autónomo, en dicha Agencia.
La Agencia es la principal pieza para definir el citado Sistema Nacional, entendido como el conjunto de "estructuras administrativas, recursos materiales y humanos, estrategias, planes, programas e información dirigidos a implementar políticas de empleo, ya sean de titularidad estatal o autonómica".
Será, literalmente, un servicio público de empleo (art. 8 (LA LEY 2335/2023)). Su naturaleza es de entidad de derecho público de la Administración General del Estado a la que se le encomendará la ordenación, desarrollo y seguimiento de los programas y medidas de las políticas activas de empleo y de protección por desempleo. También reviste naturaleza de organismo público (según la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015)) y se adscribirá al Ministerio de Trabajo y Economía Social, a través de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social.
Como agencia estatal, tendrá personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía funcional y de gestión y plena capacidad jurídica y de obrar para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas de empleo que desarrolle en el ámbito de sus competencias, con arreglo al plan de acción anual y al pertinente contrato plurianual de gestión.
En cuanto a su funcionamiento, se regirá por la citada Ley 40/2015, 1 oct (LA LEY 15011/2015)., y las demás disposiciones de derecho administrativo general y especial que le sean de aplicación y, en su marco, por su propio estatuto.
Su estructura organizativa se concretará también en sus estatutos. Asimismo, se dotará de un consejo rector y una comisión permanente, como órganos rectores y de participación institucional de la Administración General del Estado y de los interlocutores sociales que garanticen un adecuado cumplimiento de sus competencias.
2. ¿Por qué se ha decidido transformar el SEPE en agencia?
Según el Preámbulo (LA LEY 2335/2023) de la Ley, la transformación del SEPE en una agencia se produce "por ser el marco regulatorio de las agencias estatales el óptimo para abordar los desafíos a afrontar en materia organizativa, tecnológica y de gestión".
Añade el texto que "el cambio de régimen jurídico ofrece una serie de particularidades normativas, organizativas, así como relativas al modelo de cumplimiento de objetivos y de rendición de cuentas que permitirán aumentar el compromiso con la sociedad de la agencia, realizando los esfuerzos necesarios para prestar eficazmente el servicio público que la nueva Ley le encomienda".
En paralelo a la publicación, el Gobierno ha insistido en la necesidad de que el nuevo órgano ofrezca un catálogo de servicios, centrado en perfiles individualizados, asistidos por un tutor. España se ha comprometido con la Comisión Europea en alcanzar una cifra de 7.000 orientadores para atender a un millón de personas en 2024.
De este modo, se pretende hacer un seguimiento individual, un expediente laboral único, una atención continuada y un itinerario personalizado a través de esta cartera de servicios. El objetivo es no solo apoyar a los demandantes de empleo, sino también a los trabajadores en activo que deseen mejorar su posición. Además, como se expresó en otros análisis, se prestará especial atención a un amplio catálogo de colectivos de atención prioritaria.
La Agencia centralizará los datos laborales a través de una unidad de gestión, que abarcará incentivos (se controlarán las ayudas públicas), contrataciones e intermediación laboral entre las administraciones y las empresas. Las empresas usuarias de los servicios públicos deberán, necesariamente, comunicar sus ofertas disponibles.
Asimismo, y en comparación con el SEPE, se ampliarán las competencias de la Agencia, que será capaz de analizar proyectos empresariales y determinar su viabilidad. Se contará, también, con asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento.
El objetivo, según la Ministra de Trabajo y Economía Social, es que “con una simple visualización podamos conocer cuáles son las ofertas que se están propiciando en tiempo real en el conjunto del país”), para lo cual se espera una gran inversión en Inteligencia Artificial.
3. ¿Cuáles serán sus competencias?
La Agencia tendrá, además de otras que se le atribuyan, las siguientes competencias:
- — Elaborar y elevar al Ministerio de Trabajo y Economía Social las propuestas normativas de ámbito estatal en materia de empleo y protección por desempleo y formación en el trabajo que, dentro de su ámbito competencial, procedan.
- — Elaborar y aprobar el anteproyecto de presupuesto de la Agencia, conforme a lo dispuesto en el contrato de gestión.
- — Percibir las ayudas de fondos europeos para la cofinanciación de acciones a cargo de su presupuesto y proceder a la justificación de las mismas, a través de la autoridad de gestión designada por la normativa de la Unión Europea.
- — Elaborar los proyectos de: la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, el Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno y las Recomendaciones Específicas para el fomento del Empleo Digno, en colaboración con las comunidades Autónomas.
- — Planificar las actuaciones conjuntas de la Agencia Española de Empleo y los servicios públicos de empleo autonómicos en el desarrollo del Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo.
- — Gestionar el Observatorio de las Ocupaciones, con una red en todo el territorio del Estado, que analice la situación y tendencias del mercado de trabajo y la situación de la formación en el trabajo, en colaboración con las comunidades autónomas.
- — Mantener las bases de datos generadas por los sistemas integrados de información del Sistema Nacional de Empleo y elaborar las estadísticas en materia de empleo, formación en el trabajo y protección por desempleo a nivel estatal.
- — Gestionar los servicios y programas financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos.
- — Llevar a cabo investigaciones, estudios y análisis sobre la situación del mercado de trabajo y los instrumentos para mejorarlo, en colaboración con las respectivas autonomías.
- — La gestión y el control de las prestaciones por desempleo, sin perjuicio del cometido de vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas sobre obtención y disfrute de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social que la normativa atribuye a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los Subinspectores Laborales.
- — Coordinar e impulsar acciones de movilidad en el ámbito estatal y europeo, así como ostentar la representación del Estado español en la Red EURES.
- — Coordinar la evaluación interna de las Estrategias y Planes para el Fomento del Empleo Digno vigentes en cada momento e impulsar la evaluación del desempeño de la Agencia y los servicios públicos de empleo autonómicos (conforme al modelo establecido por la Comisión Europea).
- — Coordinar los Centros de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo y fomentar la colaboración entre ellos.
4. ¿Qué servicios o programas gestionará?
La Agencia desarrollará los servicios y programas que se describen en el art. 22 (LA LEY 2335/2023) de la Ley.
En primer lugar, aquellos cuya ejecución afecte a un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma, cuando estos exijan la movilidad geográfica de las personas desempleadas o trabajadoras participantes en las mismas a otra comunidad, distinta a la suya, o a otro país y precisen de una coordinación unificada.
Además, se encargará de programas cuya ejecución afecte a un ámbito geográfico superior al de una autonomía sin que implique la movilidad geográfica de las personas desempleadas o trabajadoras participantes, cuando precisen una coordinación unificada y previo acuerdo entre la Agencia y las comunidades autónomas en las que vayan a ejecutarse los citados programas.
Por último, gestionará servicios y programas, tanto para demandantes de empleo como a las personas ocupadas, para la mejora de su ocupación mediante la colaboración de la Agencia con órganos de la Administración General del Estado, organismos públicos y las instituciones que forman el sector público estatal, para la realización de acciones formativas, entre otras, aquellas que tengan como objetivo la generación de empleo de calidad y la mejora de oportunidades de las personas trabajadoras, en particular cuando se desarrollen en el marco de planes, estrategias o programas de ámbito estatal, y la ejecución de obras y servicios de interés general y social, relativos a competencias exclusivas del Estado.
5. ¿Qué relación tendrá con otros órganos, públicos y privados?
La Agencia tiene la obligación legal de colaborar con los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, sin olvidar el papel de otras entidades:
- — Las entidades públicas colaboradoras (entidades locales y otras entidades públicas).
- — Las entidades privadas de empleo colaboradoras: todas las que intervengan en el campo de las políticas activas de empleo deben colaborar y coordinarse con los organismos públicos. Se las exigirá total transparencia e informar del desarrollo de su actividad a los organismos autonómicos de empleo.
La Agencia y los servicios autonómicos podrán suscribir con las entidades privadas acuerdos marco de colaboración, de vigencia cuatrienal.
6. ¿Por qué se ha denunciado su insuficiencia para asistir a las personas desempleadas?
La organización UGT denunció, el día de publicación de la norma, que la Ley “abandona a su suerte a las personas desempleadas”.
Así, el sindicato expresó: “la norma no va a resolver los problemas del paro estructural en nuestro país y, mucho menos, la situación de los parados de larga duración puesto que no hay mejoras en unos Servicios para el Empleo que no disponen de orientadores y que reciben cada año a una bajísima proporción de personas desempleadas, algo que es imprescindible para mejorar sus oportunidades de escapar del desempleo y reingresar al mercado laboral”.
Además de criticar que la norma fuera aprobada al margen del diálogo social, añadió: “ni siquiera el SEPE contesta con precisión sobre el número de orientadores que existen, ni fija objetivos ni una planificación estratégica para conseguirlos, y sin itinerarios laborales y de formación personalizados, los servicios públicos de empleo, y también los concertados y privados, tampoco conocerán con exactitud las carencias y necesidades de las personas desempleadas, por lo que no podrán orientar, definir y planificar adecuadamente ni gestionar de forma correcta y mínimamente eficaz el proceso fundamental de intermediación laboral, por lo que todo el sistema de políticas de empleo queda comprometido”.
El desarrollo reglamentario y la redacción de los estatutos de la Agencia tratará de disipar estas dudas.
7. ¿Cómo se producirá la transición desde el actual SEPE a la Agencia?
La disposición adicional primera de la Ley (LA LEY 2335/2023) indica que la transformación del SEPE en la Agencia Española se producirá por cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo del SEPE, sucediéndole la Agencia de forma universal en sus derechos y obligaciones.
El personal funcionario que preste sus servicios en el SEPE pasará a depender de la Agencia en la situación administrativa que estuviera a la entrada en vigor de la norma en su cuerpo o escala de procedencia, conservando la antigüedad y grado que tuvieran consolidado y con los mismos derechos y obligaciones que tuvieran en el momento de la integración.
Igualmente, la Agencia se subrogará en los contratos de trabajo concertados con el personal sujeto a derecho laboral, que pasará a integrarse en la plantilla de la agencia en los mismos grupos, categorías y áreas de trabajo a que estuvieran adscritos, con los mismos derechos y obligaciones que tuvieran en el momento de la integración.
En consecuencia, todas las referencias que en la legislación vigente se efectúan al Instituto Nacional de Empleo, al SEPE o a sus funciones y unidades deberán entenderse realizadas a la Agencia Española de Empleo.
Todos los demás aspectos sobre el personal de la Agencia, la dotación de sus plantillas, su especialización y profesionalización, etc., se detallan de forma muy sucinta en la Ley, que se limita a la obligación de procurar mantener una plantilla que reúna perfiles técnicos y de gestión con la suficiente especialización en el desarrollo de políticas de empleo para dar respuesta a las nuevas realidades y a los diferentes perfiles demandantes de ocupación, incluidas las personas con discapacidad.
También se estipula la obligación de incluir, en los planes de formación para su plantilla, las acciones necesarias para la adquisición de las competencias que permitan atender las distintas realidades. Se incluirá formación específica en accesibilidad cognitiva para atender las especiales necesidades de las personas con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del autismo.
También será prioritaria la adecuación de las plantillas a los fines de las actividades integrantes de las políticas activas de empleo en los procedimientos de colaboración con las entidades públicas y privadas, así como en la evaluación de las mismas, se procurará la adecuación de sus plantillas a los fines de las actividades integrantes de las políticas activas de empleo.
En materia de profesionalización de la plantilla, se hace una referencia a ponderar “los indicadores que sean pertinentes”.
8. ¿Cómo se controlará su labor?
La normativa estatal (artículo 108 sexies de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15011/2015)) obliga a someterse a un determinado régimen presupuestario, económico-financiero y de contabilidad y de control. Como excepción, la Agencia se someterá a función interventora, en los términos previstos en los artículos 148 y siguientes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) (disp. adic. primera Ley 3/2023, 28 feb (LA LEY 2335/2023).).
Además, su actuación se someterá, a través del seguimiento del contrato de gestión, a control de eficacia por la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, a fin de evaluar y verificar el grado de cumplimiento de los objetivos y resultados marcados y la adecuada utilización de los recursos asignados para alcanzarlos. También se sujetará a la supervisión continua de la Intervención General de la Administración del Estado, que ejercerá, además, el control interno de la gestión económico-financiera. El control externo corresponderá al Tribunal de Cuentas (art. 20.3 de la Ley (LA LEY 2335/2023)).
9. ¿Quién dirigirá la Agencia?
La persona titular de la dirección de la agencia será nombrada y separada de su cargo por real decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta de la persona titular del Ministerio de Trabajo y Economía Social.
El Director o Directora de la Agencia ostentará en todo caso las siguientes competencias, sin perjuicio de las establecidas en su estatuto:
- a) Elaborar y aprobar el anteproyecto de presupuesto de ingresos y gastos de la agencia.
- b) Proponer al Ministerio de Hacienda y Función Pública las variaciones en la cuantía global del presupuesto y las que afecten a los gastos de personal.
- c) Aprobar las cuentas anuales de la Agencia.
- d) Nombrar y cesar al personal directivo de la Agencia.
- e) Establecer los criterios y porcentajes para calcular el incentivo de rendimiento que percibe el personal directivo de la Agencia como complemento de productividad.
El número de miembros del Consejo Rector y los demás órganos colegiados de la Agencia Española de Empleo se determinará en su estatuto.
El número máximo de miembros del Consejo Rector que percibirán indemnizaciones por asistencia, dietas o gastos de viaje o cualquier otra indemnización o compensación no podrá superar los límites recogidos en la normativa sobre régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades.
10. ¿Cómo se evaluará el éxito del trabajo de la Agencia?
La Ley expresa que el diseño e implantación de las políticas de empleo corresponde tanto a la Agencia como a los servicios autonómicos, todo ello sin perjuicio de su eventual gestión mediante colaboración público-pública o público-privada, cuando así se considere adecuado.
De este modo, a lo largo de su articulado queda claro un principio rector de colaboración de la Agencia con todo tipo de órganos (art. 5 (LA LEY 2335/2023)), y se proclama su responsabilidad en la planificación (art. 6 (LA LEY 2335/2023)), su papel en la articulación de la participación de los servicios autonómicos en la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo (PES Network, art. 8 (LA LEY 2335/2023)) su integración en el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo (instrumento técnico para establecer protocolo para registrar datos e integrar la información sobre políticas y prestaciones, art. 14 (LA LEY 2335/2023)) y un largo etcétera.
Como novedad, y para dotar a las políticas activas de empleo de mayor transparencia, favorecer el intercambio de buenas prácticas y mejorar la eficacia y eficiencia del gasto, las políticas serán objeto de balances o memorias anuales, en que se expresarán gastos y resultados y cuya elaboración queda encargada a la Agencia Española de Empleo y a los servicios autonómicos. Asimismo, tal seguimiento y evaluación de las políticas de empleo se recogerán en un Informe Conjunto.