El Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero (LA LEY 2580/2023), aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, el cual tiene por objeto la ordenación del territorio y de la utilización del suelo para su aprovechamiento urbanístico en Castilla -La Mancha.
Determina el contenido de la actividad urbanística, los criterios y fines de la actuación pública territorial, los fines de la actividad pública urbanística y la forma de gestión de la actividad administrativa urbanística.
La concertación de la actuación pública
Respecto a la concertación interadministrativa, dispone la norma que las Administraciones Públicas con competencias en materia de ordenación territorial y urbanística o sectoriales con relevancia territorial o que impliquen ocupación o utilización del suelo deberán concertar sus actuaciones y, en especial, la aprobación de los instrumentos en que éstas se formalicen para su eficacia y, en su caso, la legitimación de su ejecución. Asimismo, determina aquellos instrumentos territoriales deben quedar sujetos a la concertación interadministrativa.
Por lo que se refiere a los convenios urbanísticos, el texto faculta a la Comunidad Autónoma y a los Municipios a suscribir, conjunta o separadamente, y siempre en el ámbito de sus respectivas esferas de competencias, convenios con personas públicas o privadas, tengan éstas o no la condición de propietarios de los terrenos correspondientes, para su colaboración en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad administrativa urbanística. Dichos convenios son clasificados por su objeto, se determinan sus límites y se regula el procedimiento para su celebración y perfeccionamiento.
Instrumentos de la ordenación territorial y urbanística
La ordenación territorial y urbanística se establece por los siguientes instrumentos, determinando la norma el objeto de cada uno de ellos:
- Las Normas y las Instrucciones Técnicas del Planeamiento.
- Las Ordenanzas Municipales de la Edificación y la Urbanización.
- Los Planes e instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
En capítulos diferenciados, el texto recoge las disposiciones aplicables a los distintos Planes de Ordenación Territorial y Urbanística:
- Los Planes supramunicipales, distinguiendo entre los Planes de Ordenación del Territorio, de carácter integral o sectorial, que establecen directrices de coordinación territorial para la formulación de los diferentes instrumentos de ámbito espacial menor, en la totalidad del territorio de la Región o en parte de este, los Planes de Singular Interés, que tienen por objeto la ordenación y transformación del suelo en actuaciones de iniciativa pública de relevante interés social o económico en el ámbito regional, y los Planes de Ordenación Municipal, en el caso de que tengan por objeto más de un término municipal.
- Los Planes municipales: dentro de los Planes generales se regulan los Planes de Ordenación Municipal, que definen la estrategia de utilización del territorio y su ordenación urbanística estructural, así como la ordenación detallada del suelo urbano y, en su caso, del urbanizable de ejecución prioritaria y la ordenación del suelo rústico conforme a su régimen propio, en los Municipios que deban contar con este tipo de planes, y los Planes de Delimitación de Suelo Urbano, que, excepcionalmente, suplen la función propia de los Planes de Ordenación Municipal en Municipios exentos del deber de formularlos. Y dentro de los Planes de Desarrollo, se regulan los Planes Parciales, que desarrollan, o incluso modifican mejorándolo, el correspondiente Plan de Ordenación Municipal estableciendo la ordenación detallada de sectores concretos de suelo urbanizable, y los Planes Especiales de Reforma Interior, que desarrollan, o incluso modifican mejorándolo, el correspondiente planeamiento general con el objetivo principal de la renovación urbana para áreas concretas de suelo urbano, debiendo diferenciar los terrenos que han de quedar sujetos al régimen de actuaciones de urbanización de los que se someten al régimen de actuaciones de edificación.
- Los Planes especiales, que desarrollan, complementan, o incluso modifican el planeamiento territorial o urbanístico cumpliendo diversos cometidos sectoriales de relevancia para la ordenación espacial.
Además, y ya sin la naturaleza de planes de ordenación territorial y urbanística, son instrumentos de apoyo a estos:
- Supramunicipales, que son los Proyectos de Singular Interés, que tienen por objeto la implantación de infraestructuras, construcciones o instalaciones de relevante interés social o económico en el ámbito regional, definiéndolas y diseñándolas con carácter básico para su inmediata ejecución.
- Municipales, que incluye los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos, que identifican y determinan el régimen de protección especial de determinados elementos inmuebles o espacios naturales que merezcan una valoración cultural y social relevante, los Catálogos de Suelos Residenciales Públicos, que tienen por objeto determinar la regulación del suelo público existente en el Municipio destinado a uso residencial, y los Estudios de Detalle, que complementan o adaptan las alineaciones y las rasantes o la ordenación de volúmenes establecidas en el planeamiento urbanístico para las áreas y supuestos definidos y previstos en los Planes.
Régimen urbanístico de la propiedad del suelo
En primer lugar, y tras señalar que únicamente el planeamiento puede clasificar el suelo, la norma dispone que la totalidad del suelo del correspondiente término municipal deberá clasificarse en alguna de las clases de urbano, urbanizable y rústico, salvo en los Municipios exentos del deber de formulación de Plan de Ordenación Municipal. En estos últimos el suelo se clasificará mediante el Plan de Delimitación de Suelo Urbano en suelo urbano y rústico. En los Municipios que carezcan de planeamiento urbanístico municipal tendrá la consideración de suelo urbano el que reúna las condiciones establecidas en el artículo 48.2.A) a), y de rústico el resto.
En segundo lugar, el texto incluye el régimen de las distintas clases de suelo. Así, tras determinar el contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, por cuanto la clasificación y la calificación urbanística del mismo vinculan los terrenos y las construcciones o edificaciones a los correspondientes destinos y usos y definen su función social, delimitando el contenido del referido derecho de propiedad, contiene el régimen aplicable al suelo rústico, al suelo urbano y al urbanizable.
Asimismo, regula la delimitación de las áreas de reparto, así como la determinación y el cálculo del aprovechamiento tipo mediante el Plan de Ordenación Municipal, incluyendo la posibilidad de utilizar coeficientes correctores de ponderación en dicho cálculo cuando el Plan prevea, dentro de un área de reparto, usos globales o tipologías edificatorias, incluidos los relativos a vivienda sujeta a protección pública, que puedan dar lugar, por unidad de edificación, a rendimientos económicos diferentes. A falta de coeficientes diferenciados se utilizarán los valores relativos de repercusión de los terrenos para lograr la finalidad equidistributiva que la fijación de coeficientes debe perseguir. Asimismo, se regulan las transferencias y reservas de aprovechamiento, así como las compensaciones monetarias sustitutivas.
En tercer lugar, la norma concreta la intervención pública en el mercado inmobiliario. Regula la constitución de patrimonios públicos de suelo, determinando los bienes integrantes del mismo y su destino y contemplando la posibilidad de establecer áreas reservadas de terreno de posible adquisición para la constitución o ampliación por la Administración correspondiente de su patrimonio público de suelo. en el suelo urbanizable y rústico de reserva; la constitución de derechos de superficie en terrenos propiedad de la Administración o de los Municipios o integrantes del patrimonio público del suelo con destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o con precio tasado, así como a otros usos de interés social, cuyo derecho corresponderá al superficiario; y los derechos de tanteo y retracto sobre suelo y edificaciones.
Y en cuarto lugar el texto incluye la regulación de las parcelaciones, con referencia expresa a la indivisibilidad de fincas y parcelas, así como de las reparcelaciones, distinguiendo entre la reparcelación económica y la reparcelación voluntaria y la forzosa.
Ejecución del planeamiento de ordenación territorial y urbanística
En un título aparte la norma se refiere a las disposiciones aplicables a la actividad de ejecución, refiriéndose a las esferas de actuación pública y privada de las Administraciones Públicas competentes, concretamente al contenido y desarrollo de la actividad administrativa de ejecución, así como a la dirección, inspección y control de la actividad privada de ejecución. Asimismo, contempla las actuaciones urbanizadoras y edificatorias y las actuaciones de urbanización mediante obras públicas ordinarias Y dispone que la ejecución de los sistemas generales comprenderá las obras de urbanización y edificación que sean adecuadas en cada caso.
Respecto a la organización y el orden del desarrollo de la ejecución, en los planes urbanísticos determinarán la secuencia lógica de su desarrollo mediante la fijación de las condiciones objetivas que definan un orden básico de prioridades para la ejecución de las diferentes actuaciones urbanizadoras, pudiendo, además, fijar plazos máximos para la edificación de los solares o, en su caso, parcelas y la rehabilitación de la edificación existente. El incumplimiento de estos plazos máximos para determinará la posibilidad de la expropiación o de la ejecución forzosa por sustitución de acuerdo.
Asimismo, la norma determina las distintas formas de gestión de la actividad administrativa de ejecución: la gestión directa, propia y cooperativa, los convenios interadministrativos de colaboración, los consorcios urbanísticos y la delegación intersubjetiva de competencias.
Y dispone que el desarrollo de la actividad de ejecución, cualquiera que sea el sujeto legitimado, requerirá la aprobación o autorización, con carácter previo y respecto de la totalidad de los terrenos integrantes de la unidad o las unidades de actuación a ejecutar, del planeamiento territorial y urbanístico idóneo para establecer la ordenación detallada en la clase de suelo de que se trate, en todo caso, del Programa de Actuación Urbanizadora, en el caso de las unidades a ejecutar mediante actuaciones urbanizadoras, con excepción de las actuaciones que deban verificarse en ejecución de Planes y Proyectos de Singular Interés y en régimen de obras públicas ordinarias, y del proyecto de urbanización, en todos los supuestos, incluidas las actuaciones edificatorias con previa o simultánea urbanización, con la sola excepción de las actuaciones legitimadas por Proyectos de Singular Interés.
Por otra parte, el texto desarrolla, en primer lugar, la ejecución mediante actuaciones urbanizadoras, determinando las características y los requisitos de las unidades de actuación y los conceptos que deben incluir los gastos de urbanización, y regula la gestión directa e indirecta de la actuación urbanizadora; y en segundo lugar la ejecución de los sistemas generales.
Asimismo, contempla otras formas de ejecución tales como la ejecución de actuaciones urbanizadoras en régimen de obras públicas ordinarias y la ejecución en actuaciones edificatorias.
Y dentro de la conservación de obras y construcciones, la norma se refiere al deber de conservación y a la recepción de las obras de urbanización, así como al deber de conservación y rehabilitación de edificaciones y bienes inmuebles en general. Además, dispone que los propietarios de toda construcción o edificación catalogada o protegida, así como, en cualquier caso, superior a cincuenta años, deberán encomendar a un técnico facultativo competente, cada diez años, la realización del Informe de Evaluación del Edificio regulado en la normativa estatal y autonómica; determina los supuestos en los que procede la declaración de la situación legal de ruina urbanística de una construcción o edificación o de ruina física inminente; y faculta a los Municipios y a la Junta de Comunidades a establecer Áreas de Rehabilitación Preferente con la finalidad de su recuperación patrimonial y su revitalización social y económica.
Expropiación forzosa
Dentro de esta materia el texto contempla los supuestos expropiatorios, determina quiénes son los beneficiarios de la expropiación y se refiere a la relación de propietarios y la descripción de bienes y derechos.
Dispone que cuando en la unidad de actuación para cuya ejecución sea precisa la expropiación de los terrenos correspondientes existan bienes de dominio público y el destino urbanístico de estos sea distinto del fin al que estén afectados, la Administración actuante deberá proceder a tramitar y resolver o, en su caso, a instar ante la competente el procedimiento que legalmente corresponda para la mutación demanial o la desafectación, según proceda. Además, las vías no urbanas que queden comprendidas en el ámbito de la unidad de actuación se entenderán de propiedad municipal, salvo prueba en contrario, mientras que las vías urbanas comprendidas en la unidad de actuación que deban desaparecer se entenderán sustituidas por las nuevas previstas por el planeamiento en ejecución y transmitidas de pleno derecho a la Administración actuante.
Regula la determinación del justiprecio, que se fijará por mutuo acuerdo o, en su caso y con carácter definitivo, por el Jurado Regional de Valoraciones, cuyo carácter, función y composición determina, así como su pago en especie; dispone que para la expropiación podrá aplicarse tanto el procedimiento individualizado como el de tasación conjunta, conforme a la legislación estatal de pertinente aplicación; y regula el derecho a la expropiación rogada y la avenencia.
Garantías y protección de la ordenación territorial y urbanística
La norma atribuye las funciones de garantía y protección de la ordenación territorial y urbanística a Junta de Comunidades y a los Municipios, a través de los órganos con competencia en materia de ordenación territorial y urbanística. El ejercicio de estas potestades es inexcusable, estando obligados las autoridades y los funcionarios a iniciar y tramitar, en los plazos previstos en cada caso, los procedimientos establecidos para el ejercicio de tales potestades. El incumplimiento de este deber podrá dar lugar a responsabilidad disciplinaria. Además, todos tienen el deber de colaborar en desarrollo de las funciones de control, protección y disciplina que se atribuye a las Administraciones con competencia en materia de ordenación territorial y urbanística.
Dentro del régimen de control de las actividades objeto de la ordenación territorial y urbanística, el texto dispone que sin perjuicio de cualesquiera otros requisitos administrativos impuestos expresamente, las actividades y los actos de transformación y aprovechamiento del suelo objeto de ordenación territorial y urbanística quedarán sujetos en todo caso a control de su legalidad a través de:
- Las licencias, su autorización y el deber de comunicación previa, o los informes sustitutivos de estas.
- La inspección urbanística y el sometimiento a control posterior al inicio de actividades, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de las mismas.
- Las órdenes individuales constitutivas de mandato para ejecución de actividades reguladas por la ordenación territorial y urbanística o la prohibición de las mismas.
En este contexto determina los actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, así como el procedimiento de la misma y los efectos de su incumplimiento; y regula el régimen jurídico aplicable a las licencias urbanísticas, a la licencia de obras, edificación e instalación y a las licencias de usos y actividades, así como el régimen de autorización de actividades provisionales y el trámite de consulta sustitutorio de la licencia de obras.
Por otra parte, la norma se ocupa de la función inspectora urbanística sobre las actividades territoriales y urbanísticas, que corresponde a los Municipios dentro de su término municipal y subsidiariamente a la Junta de Comunidades, y de las órdenes de ejecución, estableciendo que la Administración urbanística podrá dictar órdenes de ejecución de actividades reguladas por la ordenación territorial y urbanística con el fin de preservar las disposiciones, principios y valores contenidos en dicha ordenación. Dichas órdenes de ejecución tienen carácter ejecutivo, determinándose los supuestos en los que las mismas podrán dictarse.
En cuanto a la disciplina territorial y urbanística, se concreta el régimen aplicable a las edificaciones, construcciones e instalaciones y demás operaciones y actividades clandestinas, entendiendo por tales las edificaciones, construcciones e instalaciones, y demás operaciones y actividades reguladas por la ordenación territorial y urbanística realizadas, total o parcialmente, sin contar con los correspondientes actos legitimadores o al margen o en contravención de dichos actos. Se contempla la legalización de estas actuaciones clandestinas y se definen las actuaciones ilegales. Asimismo, se incluyen las operaciones de restauración o recuperación de la ordenación territorial y urbanística derivadas de operaciones o actuaciones clandestinas o ilegales.
Las infracciones previstas en el régimen especial se sancionarán con carácter preferente respecto a las previstas en el régimen general y las sanciones aplicables por las mismas nunca podrán ser inferiores a las establecidas en el régimen general sancionador.
Asimismo, el texto contiene la regulación del régimen sancionador, tipificando las infracciones territoriales y urbanísticas en muy graves, graves y leves, determinando las sanciones a aplicar a cada una de ellas y los sujetos responsables de las mismas. En el supuesto de que la infracción se realizará por personal al servicio de la Administración urbanística en el ejercicio de sus funciones, se aplicará el régimen disciplinario que proceda en función de la naturaleza de la relación de servicios del empleado público infractor con la administración. Igualmente, se incorpora la graduación de la responsabilidad, la determinación de la sanción, las reglas especiales correspondientes a la determinación de la multa y se regula el procedimiento sancionador.
Además, dentro de este contexto la norma hace referencia específica a las infracciones y sanciones especiales en materia de gestión, parcelación, edificación y medio ambiente.
Y, por último, incorpora medidas de garantía y publicidad de la observancia de la ordenación territorial y urbanística, disponiendo que en toda obra de construcción, edificación o urbanización será preceptiva la colocación de un cartel, con las dimensiones y características que se determinen reglamentariamente, visible desde la vía pública e indicativo del número y la fecha de la licencia urbanística u orden de ejecución o, tratándose de una obra pública exenta de ésta, del acuerdo de aprobación del correspondiente proyecto. La restante publicidad estática que se haga en el propio lugar de la obra no podrá contener indicación alguna ni disconforme con la ordenación territorial y urbanística pertinente, ni, en cualquier caso, susceptible de inducir a error en los adquirentes de parcelas o solares sobre las cargas de urbanización y las restantes condiciones de aplicación.
Modificaciones legislativas
Se deroga el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo (LA LEY 10441/2010), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha; el artículo 7 de la Ley 1/2013 de 21 de marzo (LA LEY 4329/2013), de medidas para la dinamización y flexibilización de la actividad comercial y urbanística en Castilla-La Mancha; el artículo 2 de la Ley 8/2014, de 20 de noviembre (LA LEY 18387/2014), por la que se modifica la Ley 2/2010, de 13 de mayo (LA LEY 10439/2010), de Comercio de Castilla-La Mancha; el artículo 8 de la Ley 3/2016, de 5 de mayo (LA LEY 7104/2016), de Medidas Administrativas y Tributarias de Castilla-La Mancha; la disposición final primera de la Ley 1/2017, de 9 de marzo (LA LEY 3946/2017), por la que se establecen medidas adicionales de protección de la salud pública y del medio ambiente para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos utilizando la técnica de la fractura hidráulica; el artículo 8 de la Ley 3/2017, de 1 de septiembre (LA LEY 14325/2017), en materia de gestión y organización de la Administración y otras medidas administrativas; la Ley 1/2021, de 12 de febrero (LA LEY 3328/2021), de Simplificación Urbanística y Medidas Administrativas; el artículo 10 de la Ley 1/2022, de 14 de enero (LA LEY 298/2022) de Medidas Tributarias y Administrativas de Castilla-La Mancha; y la Disposición final primera de la Ley 5/2020, de 24 de julio (LA LEY 13691/2020), de Medidas Urgentes para la Declaración de Proyectos Prioritarios en Castilla-La Mancha.
Mantienen su vigencia en cuanto no se opongan a la norma o a sus normas de desarrollo:
- Decreto 87/1993, de 13 de julio (LA LEY 5022/1993), modificado por Decreto 58/1994, de 21 de junio (LA LEY 5362/1994), sobre catálogos de suelo de uso residencial.
- Decreto 242/2004, de 27 de julio (LA LEY 7795/2004), por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de la Ley 2/1998, de 4 de junio (LA LEY 2905/1998), de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
- Decreto 248/2004, de 14 de septiembre (LA LEY 8424/2004), por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio (LA LEY 2905/1998), de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
- Decreto 235/2010, de 30 de noviembre (LA LEY 24157/2010), de regulación de competencias y de fomento de la transparencia en la actividad urbanística de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
- Decreto 29/2011, de 19 de abril (LA LEY 8443/2011), por el que se aprueba el Reglamento de la Actividad de Ejecución del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
- Decreto 34/2011, de 26 de abril (LA LEY 8444/2011), por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
- Decreto 86/2018, de 20 de noviembre (LA LEY 18934/2018), de medidas para facilitar la actividad urbanística de la ciudadanía y los pequeños municipios.
- Orden 4/2020, de 8 de enero (LA LEY 418/2020), de la Consejería de Fomento, por la que se aprueba la instrucción técnica de planeamiento sobre determinados requisitos sustantivos que deberán cumplir las obras, construcciones e instalaciones en suelo rústico.
Entrada en vigor y disposiciones transitorias
El Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero (LA LEY 2580/2023), entra en vigor el 26 de marzo de 2023, a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha.
Las disposiciones transitorias se ocupan de la aplicación de las modificaciones legislativas operadas por la Ley 1/2021, de 12 de febrero (LA LEY 3328/2021), de Simplificación Urbanística y Medidas Administrativas, de la participación en las plusvalías generadas por la acción urbanística, del régimen urbanístico del suelo, de los planes e instrumentos de ordenación vigentes en el momento de la entrada en vigor de la norma, de los planes e instrumentos en curso de ejecución, de la adaptación de los planes e instrumentos, de las modificaciones de Programas de Actuación Urbanizadora, de la reserva de suelo destinado a viviendas sujetas a algún tipo de protección pública, de las actuaciones en suelo rústico, del régimen del suelo de núcleos tradicionales rurales no irregulares, de los municipios sin planeamiento urbanístico y de la conservación de urbanizaciones.